اکوایران: در شرایطی که اقتصاد ایران پس از سالها تحریم، هم با تجربهای انباشته در مدیریت محدودیتها روبهروست و هم با ناترازیهای داخلی عمیقتری دستوپنجه نرم میکند، مقایسه تحریمهای امروز با سالهای ۹۲ تا ۹۷ به یکی از پرسشهای کلیدی سیاستگذاری تبدیل شده است.
دکتر ولیالله سیف، رئیس کل اسبق بانک مرکزی، در بخش دوم گفتوگویی تفصیلی با اکوایران با محور «سیاستگذاری در دوره مسئولیت» با مرور تجربه مدیریت خود بر بانک مرکزی در سالهای ۱۳۹۲ - ۱۳۹۷ در موارد مختلفی تاکید میکند که بانک مرکزی در شرایط فعلی، مدیریت اغلب سیاستهای اقتصادی کشور را در دست ندارد و علاوه بر این باید با فشاری که سیاستهای تصمیمگیری و اجرا شده در نهادهای دیگر مانند سیاست ارز ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی بر سیاست پولی و نقدینگی و تورم در کشور وارد میکند نیز مقابله کند و از این رو باید بانک مرکزی باید در تصمیمات تخصصی و بلندمدت خود استقلال کارشناسی داشته باشد.
اجرای چه سیاستهایی در دوره شما (۹۲-۹۷) مؤثر بود و چه سیاستهایی تأثیر چندانی نداشت؟
اگر بخواهم عملکرد آن دوره را با نگاه امروز ارزیابی کنم، معتقدم برخی سیاستها در ایجاد ثبات اقتصادی و ارزی مؤثر بود، اما در برخی حوزهها نیز به دلیل محدودیت اختیارات بانک مرکزی، پیچیدگی مسائل ساختاری و نبود سازوکار کافی برای هماهنگی سیاستهای اقتصادی، نتوانستیم به اصلاحات پایدار و عمیق موردنظر دست پیدا کنیم.
در بخش سیاستهای مؤثر، مهمترین موضوع برقراری ثبات پولی و ارزی و کاهش تورم بود. اقتصاد در ابتدای آن دوره با تورم بالا، بیثباتی ارزی و نااطمینانی قابلتوجه مواجه بود. مجموعه سیاستهای پولی، ارزی و مالی کمک کرد تورم به میزان قابلتوجهی کاهش پیدا کند و ثبات نسبی به اقتصاد بازگردد. این ثبات زمینه را برای بهبود رشد اقتصادی و کاهش نااطمینانی فراهم کرد.
مدیریت بازار ارز و منابع ارزی نیز در مقاطع مختلف مؤثر بود. تلاش شد عرضه و تقاضای ارز مدیریت شود، نیازهای ضروری اقتصاد اولویتبندی شود و از شکلگیری بیثباتی شدید جلوگیری شود. با اجرای برجام نیز افزایش درآمدهای ارزی و بهبود دسترسی به منابع خارجی، فضای مناسبی برای تقویت ثبات اقتصادی ایجاد کرد.
اما در کنار این دستاوردها، باید صریحاً بگویم که برخی اصلاحات ساختاری را نتوانستیم بهاندازه کافی پیش ببریم. مهمترین آنها ساماندهی و ایجاد انضباط در بازار پول بود که با تلاشهای زیادی کلیه فعالیتهای غیرمجاز در این بازار متوقف و ساماندهی شد. در مرحله بعد بحث اصلاح نظام بانکی و حل ناترازی بانکها بود. بخشی از این مسئله در اختیار بانک مرکزی بود و باید با جدیت بیشتری در حوزه نظارت، شناسایی ناترازیها و الزام بانکها به اصلاح ترازنامه عمل میکردیم؛ اما حل کامل آن به افزایش سرمایه، تعیین تکلیف مطالبات و داراییهای کمکیفیت، اصلاحات بودجهای و تصمیم سهامداران و دولت نیز نیاز داشت. بانک مرکزی بهتنهایی نمیتوانست همه این مسائل را حل کند.
این نکته در مورد کسری بودجه و رابطه دولت با بانک مرکزی نیز صادق است. سیاست پولی زمانی میتواند پایدار باشد که سیاست مالی نیز با آن هماهنگ باشد. اگر دولت با کسری بودجه مواجه باشد و این کسری به شبکه بانکی یا بانک مرکزی منتقل شود، بانک مرکزی نمیتواند بهتنهایی آثار پولی آن را خنثی کند؛ بنابراین یکی از درسهای آن دوره این است که ثبات اقتصادی نیازمند هماهنگی واقعی میان سیاست مالی، پولی، ارزی و تجاری است.
از این منظر، شاید یکی از مسائل مهمی که باید صریحتر درباره آن صحبت کرد، میزان استقلال و اقتدار بانک مرکزی است. بانک مرکزی مسئول حفظ ثبات پولی و مالی است، اما اگر در تصمیمات پولی و اعتباری، تعیین تکالیف به شبکه بانکی، نحوه تأمین مالی دولت و مدیریت منابع ارزی، اختیارات و استقلال کافی نداشته باشد، نمیتوان انتظار داشت که بهتنهایی مسئول نتیجه همه متغیرهای اقتصادی باشد.
استقلال بانک مرکزی البته به معنای جداشدن آن از سیاستهای دولت نیست. معنای آن این است که بانک مرکزی در حوزه تخصصی خود، یعنی حفظ ارزش پول، کنترل تورم و سلامت نظام بانکی، اختیار و اقتدار لازم برای اجرای تصمیمات حرفهای و پایدار داشته باشد و هزینه تصمیمات کوتاهمدت سایر سیاستها به شکل دستوری به سیاست پولی منتقل نشود.
نکته دوم، ضرورت وجود یک سازوکار مؤثر برای هماهنگی سیاستهای کلان اقتصادی است. سیاست پولی، مالی، ارزی، تجاری و انرژی نمیتوانند مستقل از یکدیگر عمل کنند. اگر یک سیاست در جهت مهار تورم باشد و سیاست دیگری همزمان تقاضای کل یا کسری بودجه را افزایش دهد، بانک مرکزی ناچار خواهد شد هزینه سیاستهای ناسازگار را با سیاست پولی خود جبران کند؛ بنابراین هماهنگی سیاستگذاری، بخشی از الزامات ثبات اقتصادی است، نه یک امر تشریفاتی.
در حوزه ارزی نیز با نگاه امروز معتقدم باید از همان ابتدا برای خروج از سیاستهای اضطراری و حرکت به سمت یک نظام ارزی شفاف و مدیریتشده، در ستاد اقتصادی دولت نقشه راه روشنتری طراحی میکردیم. سیاستهای چندنرخی و اداری ممکن است در شرایط بحران برای اولویتبندی منابع محدود ضروری باشند، اما نباید به یک وضعیت دائمی تبدیل شوند.
در حوزه روابط خارجی نیز، گشایش پس از برجام فرصت مهمی بود. اگرچه اقدامات مهمی برای بازگرداندن روابط بانکی و تجاری انجام شد، اما میتوانستیم از این فرصت، برای متنوعکردن شبکه روابط مالی و مسیرهای تسویه تجارت خارجی و کاهش آسیبپذیری در برابر بازگشت تحریمها بیشتر استفاده کنیم.
بانک مرکزی مسئول حفظ ثبات پولی و مالی است، اما اگر در تصمیمات پولی و اعتباری، تعیین تکالیف به شبکه بانکی، نحوه تأمین مالی دولت و مدیریت منابع ارزی، اختیارات و استقلال کافی نداشته باشد، نمیتوان انتظار داشت که بهتنهایی مسئول نتیجه همه متغیرهای اقتصادی باشد.
بنابراین اگر بخواهم منصفانه جمعبندی کنم، در آن دوره در مهار تورم، ایجاد ثبات نسبی در بازار ارز، مدیریت منابع ارزی و استفاده از فرصت گشایش خارجی عملکرد قابل دفاعی داشتیم؛ اما در اصلاح عمیق نظام بانکی، اصلاح پایدار نظام ارزی و ایجاد سازوکارهای نهادی لازم برای هماهنگی سیاستهای کلان هنوز فاصله با وضعیت مطلوب وجود داشت.
درعینحال، ارزیابی عملکرد بانک مرکزی باید باتوجهبه حدود اختیارات آن انجام شود. بانک مرکزی نه اختیار کامل سیاست مالی را دارد، نه سیاست تجاری و نه تصمیمات کلان دولت را تعیین میکند؛ بنابراین نمیتوان همه موفقیتها یا همه مشکلات اقتصاد را به تصمیم بانک مرکزی نسبت داد.
اما همین تجربه به ما یک درس مهم میدهد: ثبات اقتصادی پایدار، هم به بانک مرکزی مستقل و مقتدر نیاز دارد و هم به هماهنگی سیاستهای کلان اقتصادی. بانک مرکزی باید مسئولیت خود را بپذیرد، اما برای انجام آن مسئولیت باید اختیار متناسب با آن را نیز داشته باشد.
اگر بخواهم این تجربه را در یک جمله خلاصه کنم، میگویم: در آن دوره توانستیم بخشی از بیثباتی را مهار کنیم، اما برای تبدیل ثبات به یک وضعیت پایدار، اصلاحات ساختاری و نهادی عمیقتری لازم بود؛ اصلاحاتی که اساساً فراتر از توان و اختیار یک بانک مرکزی است.
مهمترین محدودیتهای بانک مرکزی در دوره تصدی جنابعالی در زمینه مدیریت بازار ارز چه بود؟
در مدیریت بازار ارز، بانک مرکزی با دو دسته محدودیت مواجه بود: محدودیتهای خارجی و محدودیتهای داخلی. در بخش خارجی، مهمترین محدودیت، تحریم و دشواری دسترسی و نقلوانتقال منابع ارزی بود؛ بنابراین مسئله فقط این نبود که چه میزان درآمد ارزی داریم؛ مسئله مهم این بود که چه میزان از این منابع در زمان و مکان موردنیاز، با هزینه و ریسک قابلقبول، در اختیار بانک مرکزی و اقتصاد قرار میگیرد.
در کنار آن، محدودیتهای داخلی نیز وجود داشت. تقاضای ارز تابع واردات، تورم، انتظارات تورمی و رفتار سرمایهگذاران و مردم بود. اگر در داخل نقدینگی با سرعت بالا رشد کند یا کسری بودجه و ناترازی بانکها فشار پولی ایجاد کنند، تقاضا برای ارز افزایش مییابد و بانک مرکزی نمیتواند صرفاً با عرضه ارز این فشار را برای همیشه خنثی کند.
محدودیت دیگر، اختیارات و استقلال بانک مرکزی بود. بانک مرکزی مسئول مدیریت بازار ارز است، اما بسیاری از عواملی که بر بازار ارز اثر میگذارند، در اختیار بانک مرکزی نیست؛ از جمله سیاست مالی دولت، حجم و ترکیب واردات، سیاستهای تجاری، قیمتگذاریهای اداری و بخشی از تصمیمات مربوط به درآمدها و هزینههای دولت؛ بنابراین نمیتوان انتظار داشت بانک مرکزی به تنهایی نتیجه همه این سیاستها را در بازار ارز جبران کند.
در چنین شرایطی، مهمترین ابزار بانک مرکزی مدیریت عرضه و تقاضای ارز بود. در سمت عرضه، بازگشت ارز حاصل از صادرات، مدیریت منابع ارزی و استفاده از ذخایر در مقاطع ضروری اهمیت داشت. در سمت تقاضا نیز اولویتبندی مصارف ارزی و مدیریت تخصیص منابع، بهویژه در شرایط محدودیت، از ابزارهای اصلی بود.
بانک مرکزی همچنین از مداخله در بازار ارز برای جلوگیری از نوسانات شدید و بیثباتکننده استفاده میکرد. البته مداخله با هدف مدیریت بازار با دفاع دائمی از یک نرخ مشخص تفاوت دارد. در شرایط شوک، بانک مرکزی باید بتواند از ذخایر خود برای جلوگیری از جهشهای غیرعادی استفاده کند، اما نمیتواند و نباید برای مدت نامحدود نرخ ارز را برخلاف عوامل بنیادی اقتصاد ثابت نگه دارد.
سیاستهای پولی و مدیریت نقدینگی نیز ابزار غیرمستقیم اما بسیار مهمی برای بازار ارز بودند. هرچه رشد نقدینگی و تورم بالاتر باشد، فشار بنیادی بر نرخ ارز بیشتر میشود. به همین دلیل، سیاست ارزی بدون سیاست پولی منضبط نمیتواند پایدار باشد.
در دورههایی که امکان توسعه روابط خارجی فراهم شد، گسترش روابط بانکی و تجاری و متنوعکردن مسیرهای انتقال و تسویه ارز نیز اهمیت داشت. در واقع، هرچه تعداد مسیرهای دسترسی به منابع ارزی بیشتر باشد، آسیبپذیری بازار ارز در برابر اختلال در یک مسیر کمتر خواهد بود.
اگر بخواهم تجربه آن دوره را جمعبندی کنم، بانک مرکزی ابزارهایی برای مدیریت بازار ارز داشت، اما این ابزارها نامحدود نبودند. بانک مرکزی میتوانست با عرضه و مدیریت منابع ارزی، تنظیم مقررات، اولویتبندی مصارف و مداخله در بازار، شدت نوسانات را کاهش دهد؛ اما نمیتوانست برای همیشه عدم تعادلهای ناشی از کسری بودجه، رشد نقدینگی، ناترازی بانکها یا محدودیتهای خارجی را با ذخایر ارزی جبران کند.
به اعتقاد من، قدرت بانک مرکزی در مدیریت بازار ارز فقط به میزان ذخایر آن بستگی ندارد؛ به اعتبار سیاست پولی، استقلال بانک مرکزی، کیفیت سیاست مالی و دسترسی واقعی به منابع ارزی نیز بستگی دارد. هرچه این عوامل هماهنگتر باشند، بانک مرکزی با ذخایر کمتر نیز میتواند ثبات بیشتری ایجاد کند.
بنابراین تجربه آن دوره یک درس مهم دارد: بانک مرکزی باید بازار ارز را مدیریت کند، اما نباید از آن انتظار داشت که به تنهایی همه عدم تعادلهای اقتصاد را حل کند. ثبات پایدار بازار ارز زمانی حاصل میشود که سیاست ارزی با انضباط پولی و مالی، اصلاح نظام بانکی و سیاست تجاری منسجم همراه باشد.
دکتر ولیالله سیف، با اشاره به تجربه برجام و دوره گشایش، بر ضرورت انضباط پولی و مالی، اصلاح نظام ارزی و متنوعسازی شبکه تجارت و تسویه خارجی تأکید میکند و سه اقدام اولویتدار خود را برای مقابله با شرایط تحریمی تشریح میکند.
در دوره مسئولیت جنابعالی، بانک مرکزی با یک شوک تحریمی، سپس یک گشایش مهم و بعد بازگشت تحریمها روبرو بود. چه سیاستهایی در این دورههای متفاوت اتخاذ شد و از اجرای این سیاستها چه درسهایی میتوان آموخت؟
اگر بخواهیم منصفانه مقایسه کنیم، نمیتوان گفت تحریمهای امروز در همه ابعاد الزاماً سختتر از دوره مسئولیت من است؛ اما از نظر تداوم، پیچیدگی و انباشت فشارها، شرایط امروز در برخی زمینهها دشوارتر است.
در سالهای ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۷، بهویژه در ابتدای دوره، اقتصاد ایران با آثار سنگین تحریمهای قبلی مواجه بود؛ محدودیت در صادرات نفت، دسترسی به منابع ارزی و نقلوانتقال پول، مشکلات جدی در روابط بانکی و افزایش نااطمینانی، فشار زیادی بر بانک مرکزی و بازار ارز وارد میکرد. پس از برجام بخشی از این محدودیتها کاهش یافت و یک دوره گشایش نسبی ایجاد شد. اما در سال ۱۳۹۷ با خروج آمریکا از برجام، شرایط بهسرعت تغییر کرد و اقتصاد مجدداً با شوک تحریمی مواجه شد.
امروز یک تفاوت مهم این است که اقتصاد ایران سالهاست در محیط تحریمی فعالیت میکند. بانک مرکزی، بانکها و فعالان اقتصادی تجربه بیشتری در پیداکردن مسیرهای جایگزین برای تجارت و تسویه پیدا کردهاند؛ بنابراین از یک جهت، اقتصاد امروز نسبت به سالهای ابتدایی تحریم آمادگی و تجربه بیشتری دارد.
اما ازسویدیگر، همین استمرار تحریمها هزینههای خود را ایجاد کرده است. محدودیتها پیچیدهتر شده، هزینه مبادلات خارجی افزایش یافته و دسترسی به منابع ارزی و انتقال آنها همچنان با دشواری همراه است. علاوه بر این، در طول این سالها برخی ناترازیهای داخلی نیز انباشته شدهاند؛ از جمله ناترازی بانکها، کسریهای بودجهای، رشد بالای نقدینگی و تورم مزمن؛ بنابراین امروز فشار خارجی بر اقتصادی وارد میشود که در داخل نیز آسیبپذیریهای بیشتری دارد.
در بازار ارز، این نکته بسیار مهم است. تحریم میتواند عرضه ارز را محدود و هزینه تجارت خارجی را افزایش دهد، اما نرخ ارز فقط تابع تحریم نیست. تورم مزمن، رشد نقدینگی، کسری بودجه، ناترازی بانکها و انتظارات تورمی نیز فشار قابلتوجهی بر بازار ارز ایجاد میکنند؛ بنابراین اگر امروز نرخ ارز تحتفشار است، نمیتوان همه این فشار را به تحریم نسبت داد.
در مورد تجارت خارجی نیز شرایط امروز دو وجه دارد. ازیکطرف، مسیرهای جایگزین بیشتری نسبت به گذشته ایجاد شده و تجربه فعالان اقتصادی افزایش یافته است؛ از طرف دیگر، بخشی از این مسیرها پرهزینهتر، پیچیدهتر و پرریسکتر از روابط بانکی متعارف هستند؛ بنابراین سازگاری بیشتر با تحریم را نباید با بیاثر شدن تحریم اشتباه گرفت.
اگر بخواهم مقایسه را در یک جمله بیان کنم، میگویم: در دوره مسئولیت من، با یک شوک تحریمی و سپس یک گشایش مهم و بعد بازگشت تحریم مواجه بودیم؛ اما امروز با یک فشار طولانیتر و پیچیدهتر مواجهیم که بر روی مجموعهای از عدم تعادلهای داخلی انباشته شده است.
تحریم میتواند عرضه ارز را محدود و هزینه تجارت خارجی را افزایش دهد، اما نرخ ارز فقط تابع تحریم نیست. تورم مزمن، رشد نقدینگی، کسری بودجه، ناترازی بانکها و انتظارات تورمی نیز فشار قابلتوجهی بر بازار ارز ایجاد میکنند؛ بنابراین اگر امروز نرخ ارز تحتفشار است، نمیتوان همه این فشار را به تحریم نسبت داد.
بنابراین شاید دقیقتر باشد بهجای اینکه بگوییم امروز تحریم شدیدتر است، بگوییم شرایط امروز از نظر ترکیب فشار خارجی و آسیبپذیری داخلی پیچیدهتر است.
این تفکیک از نظر سیاستگذاری نیز اهمیت زیادی دارد. اگر همه مشکلات را به تحریم نسبت دهیم، اصلاحات داخلی به تعویق میافتد؛ و اگر نقش تحریم را نادیده بگیریم، تحلیل ما از واقعیت اقتصاد ناقص خواهد بود. تحریم یک محدودیت واقعی خارجی است، اما میزان آسیبی که به اقتصاد وارد میکند، تا حد زیادی به کیفیت سیاستگذاری داخلی و میزان تابآوری ساختار اقتصادی بستگی دارد.
به اعتقاد من، مهمترین درس تجربه سالهای گذشته همین است: هدف سیاست اقتصادی نباید فقط این باشد که در شرایط تحریم بتوانیم به کار خود ادامه دهیم؛ باید ساختار اقتصاد را بهگونهای اصلاح کنیم که حتی در صورت استمرار یا بازگشت تحریم، شوک خارجی نتواند به یک بحران پایدار پولی، ارزی و مالی تبدیل شود.
سیاستهای ارزی و پولی آن دوره تا چه اندازه توانستند جلوی انتقال شوک تحریم به تورم را بگیرند؟
اگر بخواهم منصفانه ارزیابی کنم، سیاستهای پولی و ارزی در دوره مسئولیت من توانستند بخش قابلتوجهی از انتقال شوکهای خارجی به تورم و بیثباتی اقتصادی را مهار کنند، اما طبیعتاً نتوانستند آثار تحریم را به طور کامل خنثی کنند. بهخصوص باید میان دو مقطع متفاوت آن دوره تفکیک قائل شد: دوره فشار شدید اولیه و سپس دوره گشایش نسبی پس از برجام.
در ابتدای دوره، اقتصاد با یک شوک جدی ارزی و تورمی مواجه بود. محدودیت دسترسی به منابع ارزی، دشواری انتقال وجوه و محدودیتهای تجارت خارجی، فشار قابلتوجهی بر بازار ارز وارد میکرد. در چنین شرایطی، یکی از اولویتهای بانک مرکزی این بود که اجازه ندهد شوک ارزی به یک چرخه خودتقویتشونده تبدیل شود؛ یعنی افزایش نرخ ارز به افزایش انتظارات تورمی، افزایش تقاضای سفتهبازانه و سپس افزایش بیشتر نرخ ارز و قیمتها منجر شود.
در این زمینه، مدیریت منابع و مصارف ارزی، اولویتبندی تخصیص ارز، مدیریت بازار ارز و تلاش برای کنترل رشد نقدینگی از ابزارهای اصلی بودند. هدف این نبود که واقعیتهای اقتصادی را با یک نرخ مصنوعی پنهان کنیم؛ هدف این بود که در شرایط یک شوک خارجی شدید، از جهشهای بیثباتکننده جلوگیری کنیم و فرصت لازم برای بازگشت تعادل به اقتصاد را فراهم کنیم.
یکی از درسهای مهم آن دوره این بود که میان داشتن منابع ارزی و قابلاستفاده بودن منابع ارزی تفاوت وجود دارد. ممکن است کشور از نظر حسابداری منابعی داشته باشد، اما اگر امکان انتقال، دسترسی یا استفاده از آنها محدود باشد، اثر اقتصادی آن بسیار متفاوت خواهد بود؛ بنابراین مدیریت نقدینگی و انتظارات در کنار مدیریت بازار ارز اهمیت زیادی پیدا میکرد.
در حوزه پولی نیز تلاش شد رشد نقدینگی و پایه پولی تاحدامکان کنترل شود. اما اینجا باید یک نکته مهم را صریح بگویم: بانک مرکزی بهتنهایی نمیتواند تورم را کنترل کند. اگر کسری بودجه دولت یا ناترازی بانکها به منابع بانک مرکزی منتقل شود، توان بانک مرکزی برای مهار نقدینگی محدود خواهد شد. به همین دلیل، بخشی از مشکلاتی که در آن دوره با آنها مواجه بودیم، اساساً فراتر از اختیار بانک مرکزی قرار داشت.
از طرف دیگر، پس از برجام، با بهبود نسبی دسترسی به منابع ارزی و کاهش بخشی از محدودیتهای خارجی، فشارهای ارزی کاهش یافت و این موضوع به کاهش تورم و افزایش ثبات اقتصادی کمک کرد. اما به نظر من اهمیت آن دوره فقط در این نیست که تورم کاهش پیدا کرد؛ بلکه نشان داد وقتی شوک خارجی کاهش مییابد، اگر سیاست پولی و ارزی منضبط باشد، اقتصاد میتواند از این فرصت برای بازگشت به ثبات استفاده کند.
میان داشتن منابع ارزی و قابلاستفاده بودن منابع ارزی تفاوت وجود دارد. ممکن است کشور از نظر حسابداری منابعی داشته باشد، اما اگر امکان انتقال، دسترسی یا استفاده از آنها محدود باشد، اثر اقتصادی آن بسیار متفاوت خواهد بود.
بااینحال، اگر بخواهم با نگاه امروز به عملکرد آن دوره نگاه کنم، باید بپذیرم که در برخی اصلاحات ساختاری میتوانستیم و باید جلوتر میرفتیم. بهویژه اصلاح عمیق نظام بانکی، حل ناترازی بانکها، اصلاح رابطه بودجه و بانک مرکزی و ایجاد یک چارچوب پایدارتر برای سیاست ارزی، نیازمند اقدامات جدیتری بود.
این نکته برای ارزیابی آن دوره مهم است، زیرا ممکن است کاهش تورم و ثبات نسبی ارز این تصور را ایجاد کند که مسئله به طور کامل حل شده بود. درحالیکه بخشی از آن ثبات، حاصل بهبود شرایط خارجی بود و بخشی نیز نتیجه سیاستهای پولی و ارزی. هنر سیاستگذاری این است که در دوره گشایش، وابستگی اقتصاد به شرایط مساعد خارجی را کاهش دهد و از فرصت برای اصلاح ساختارهای داخلی استفاده کند.
بنابراین اگر سؤال این باشد که آیا سیاستهای آن دوره توانستند جلوی انتقال شوک تحریم به تورم را بگیرند، پاسخ من این است که توانستند شدت و سرعت انتقال این شوک را تا حد قابلتوجهی کاهش دهند، اما نتوانستند و اساساً نمیتوانستند آن را به صفر برسانند.
تجربه آن دوره همچنین یک درس مهمتر برای امروز دارد: شوک خارجی اجتنابناپذیر نیست، اما شدت اثر آن بر اقتصاد تا حد زیادی به میزان آسیبپذیری داخلی بستگی دارد. اگر نظام بانکی سالمتر، بودجه منضبطتر، سیاست پولی معتبرتر و نظام ارزی شفافتر باشد، همان تحریم میتواند هزینه بسیار کمتری به اقتصاد تحمیل کند.
به همین دلیل، من عملکرد سیاستهای آن دوره را نه با این معیار که آیا تحریم را خنثی کردیم، بلکه با این معیار ارزیابی میکنم که آیا توانستیم آثار آن را بر تورم، بازار ارز و ثبات اقتصاد کاهش دهیم؟ پاسخ من مثبت است؛ اما درعینحال، تجربه آن دوره نشان داد که تثبیت کوتاهمدت بدون اصلاحات ساختاری، برای تضمین ثبات بلندمدت کافی نیست.
در نهایت، باید تأکید کنم که ثبات اقتصادی محصول عملکرد یک بانک مرکزی بهتنهایی نیست. بانک مرکزی میتواند سیاست پولی و ارزی را اجرا و بازار را مدیریت کند، اما ثبات پایدار نیازمند هماهنگی سیاستهای مالی، پولی، بانکی و ارزی و برخورداری بانک مرکزی از استقلال و اختیار کافی است. این شاید یکی از مهمترین درسهایی باشد که از تجربه آن دوره میتوان برای شرایط امروز استفاده کرد.
آیا به نظر شما سیاست تثبیت نرخ ارز در آن شرایط اشتباه بود یا باتوجهبه شرایط سیاسی و اجتماعی آن زمان اجتنابناپذیر بود؟
به نظر بنده از نظر اقتصادی و فنی، تثبیت دستوری نرخ ارز در اقتصادی با تورم بالا و ناترازیهای ساختاری، سیاست مناسبی نیست؛ اما ارزیابی تصمیم سال ۱۳۹۷ بدون توجه به شرایط سیاسی و اجتماعی آن مقطع کامل نخواهد بود. بااینحال، دشوار بودن شرایط کشور به این معنا نیست که تثبیت نرخ ارز تنها گزینه ممکن یا اجتنابناپذیر بود.
از اواسط سال ۱۳۹۶، بازار ارز تحت فشار شدیدی قرار گرفت. بخشی از این فشار ناشی از تحولات خارجی و افزایش ریسک سیاسی بود، اما عوامل داخلی نیز اهمیت داشتند. تورم، رشد نقدینگی و ناترازیهای بودجهای و پولی، به طور طبیعی خود را در نرخ ارز نشان میدادند. بانک مرکزی این موضوع را به دولت و رئیسجمهور توضیح میداد و معتقد بود نمیتوان اثر تفاوت تورم داخلی و خارجی را برای مدت طولانی با دستور از بین برد.
دولت با یک شوک بزرگ اقتصادی و سیاسی مواجه بود و طبیعی بود که بخواهد از انتقال آن به معیشت مردم جلوگیری کند. نگرانی از افزایش قیمت کالاهای اساسی، تشدید انتظارات تورمی، پیامدهای اجتماعی و فشار افکار عمومی واقعی بود؛ بنابراین میتوان انگیزههای این تصمیم را درک کرد؛ اما قابلدرک بودن انگیزه یک سیاست، لزوماً به معنای درست بودن آن نیست.
در آن دوره، سیاست بانک مرکزی تثبیت نرخ ارز نبود، بلکه رژیم شناور مدیریتشده بود؛ چارچوبی سازگار با مبانی اقتصادی و قوانین کشور. در این چارچوب، نرخ ارز باید متناسب با شرایط اقتصادی و نیروهای عرضه و تقاضا شکل بگیرد و بانک مرکزی برای جلوگیری از نوسانات شدید و غیرمنطقی در بازار مداخله کند. این رویکرد با تثبیت دستوری نرخ ارز تفاوت اساسی دارد.
با تشدید فشارها، بانک مرکزی، حتی باوجود محدودیت منابع ارزی، مداخلات خود را برای مدیریت بازار و جلوگیری از جهشهای ناگهانی افزایش داد. این اقدامات تا حدودی از سرعت افزایش نرخ ارز کاست، اما رئیسجمهور به دنبال اقدامی برای کاهش جدی نرخ ارز بود. موضع کارشناسی بانک مرکزی این بود که کاهش دستوری نرخ ارز، بدون اصلاح عوامل بنیادی، پایدار نخواهد بود.
در جلسهای با حضور معاون اول رئیسجمهور و تعدادی از اعضای دولت، طرح بانک مرکزی برای ادامه رژیم شناور مدیریتشده که از مدتها قبل ارائه شده بود، مجدداً مطرح و موردحمایت قرار گرفت و پیشنهاد شد همین جلسه با همین ترکیب در حضور رئیسجمهور تشکیل شود. اما در جلسه نهایی، برخلاف نظر صریح بانک مرکزی و تحتتأثیر نظر رئیسجمهور، نرخ ۴۲۰۰ تومان بهعنوان نرخ رسمی ارز تصویب شد. از من خواسته شد این تصمیم را در مصاحبه با رسانه ملی اعلام کنم، اما نپذیرفتم؛ زیرا نمیتوانستم سیاستی را که از نظر کارشناسی با آن مخالف بودم، بهعنوان سیاست بانک مرکزی معرفی کنم. در نهایت، این خبر توسط معاون اول رئیسجمهور اعلام شد و نرخ ۴۲۰۰ تومان بعدها با عنوان ارز جهانگیری شناخته شد.
در آن زمان، نرخ ارز در بازار آزاد به ۵۳۰۰ تومان رسیده بود و نظر بانک مرکزی این بود که همین نرخ را مبنا قرار دهیم و اجازه دهیم بهتدریج متناسب با تحولات اقتصادی تعدیل شود که البته موردتأیید قرار نگرفت. متعاقباً شاهد بودیم که شکاف بین ۵۳۰۰ تومان و ۴۲۰۰ تومان نهتنها کاهش پیدا نکرد، بلکه روزبهروز بیشتر شد.
جمعبندی من این بود که اگر قرار است سیاستی برخلاف نظر کارشناسی بانک مرکزی اجرا شود، مسئولیت آن نیز باید بر عهده کسانی باشد که آن را انتخاب کردهاند. به همین دلیل استعفا دادم و بر پذیرش آن اصرار کردم.
اگر امروز از من پرسیده شود که آیا تثبیت نرخ ارز در آن مقطع اشتباه بود، پاسخ من از منظر اقتصادی بله است. مشکل فقط رقم ۴۲۰۰ تومان نبود؛ مسئله، انتخاب سازوکاری نادرست برای مواجهه با یک شوک بزرگ اقتصادی بود.
وقتی تورم داخلی بالاست، نقدینگی رشد میکند، کسری بودجه وجود دارد و دسترسی به منابع ارزی محدود است، تثبیت نرخ ارز بدون اصلاح عوامل بنیادی، تنها برای مدتی کوتاه ظاهر ثبات ایجاد میکند. سپس فشارهای انباشتهشده به شکل افزایش شدیدتر نرخ ارز، ایجاد رانت، تقاضای غیرواقعی و اختلال در تخصیص منابع بروز میکند.
نمیتوان با ثابت نگهداشتن قیمت یک متغیر، واقعیتهای اقتصادی را تثبیت کرد. اگر تورم، نقدینگی و ناترازیهای مالی اصلاح نشوند، تثبیت نرخ ارز فقط فشار را به آینده منتقل میکند و هزینه اصلاح بعدی را افزایش میدهد.
راهحل مناسبتر این بود که بانک مرکزی در چارچوب شناور مدیریتشده، از نوسانات شدید و هیجانی جلوگیری کند، اما اجازه دهد نرخ ارز متناسب با واقعیتهای اقتصادی تعدیل شود. همزمان، سیاستهای مالی، پولی و ارزی باید هماهنگ میشدند و برای کالاهای اساسی و اقشار آسیبپذیر، بهجای تثبیت مصنوعی نرخ ارز برای همه، حمایت هدفمند و شفاف طراحی میشد.
بنابراین، میان مدیریت بازار ارز در شرایط بحرانی و تثبیت دستوری نرخ ارز تفاوت اساسی وجود دارد. مدیریت بازار ارز در آن شرایط ضروری بود؛ اما تثبیت دستوری نرخ ارز اجتنابناپذیر نبود. میشد ضمن توجه به ملاحظات سیاسی و اجتماعی، سیاستی اتخاذ کرد که هم از شوکهای ناگهانی بعدی جلوگیری کند و هم با واقعیتهای اقتصادی سازگار باشد.
مهمترین درس آن تجربه این است که بانک مرکزی باید در تصمیمات تخصصی و بلندمدت خود استقلال کارشناسی داشته باشد و دولت و بانک مرکزی نیز مسئولیت تصمیمات مشترک اقتصادی را بپذیرند. در غیر این صورت، هزینه تصمیمی که منشأ آن خارج از بانک مرکزی است، ممکن است به نام بانک مرکزی ثبت شود و اعتماد عمومی آسیب ببیند.
