انتشار گزارش ارزیابی عملکرد سال اول قانون برنامه هفتم پیشرفت توسط مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، فراتر از یک گزارش اداری معمول، سندی آسیبشناسانه از وضعیت حکمرانی اقتصادی کشور است. این گزارش پرده از شکاف عمیق میان «اهداف مصوب» و «واقعیتهای اجرایی» برمیدارد. مسئله اصلی اینجاست: در حالی که ساختارهای جدید نهادی مانند «شورای عالی راهبری برنامه» با هدف پر کردن این شکاف ایجاد شدهاند، دادهها نشان میدهد که این نهادها در حال تبدیل شدن به ماشینهای تولید سند و بوروکراسی هستند.
این تحلیل با واکاوی دادههای گزارش، استدلال میکند که چگونه شورای عالی راهبری در یک «تله نهادی» گرفتار شده است؛ تلهای که در آن، ابزارهای نظارتیِ سخت و پرهزینه- موضوع ماده ۱۱۸- در سایه تکلیفتراشیهای بوروکراتیک و کمخطر- موضوع ماده ۱۱۹- رنگ باختهاند. همچنین، واکاوی «احکام غیرقابل اجرا» نشان میدهد که برنامه هفتم به جای یک میثاق ملی برای توسعه، به زمینبازی برای تسویهحسابهای سیاسی میان تکنوکراتهای دولت و سیاستمداران مجلس تبدیل شده است.
پرده اول: پناهگاه ماده ۱۱۹؛ وقتی «برنامهریزی» جایگزین «اجرا» میشود
طبق گزارش مرکز پژوهشها، شورای عالی راهبری برنامه از زمان تشکیل تا پایان شهریور ۱۴۰۴، تعداد ۲۲ جلسه برگزار کرده است که تقریباً دو برابر تکلیف قانونی- حداقل یک جلسه در ماه- بوده است. این شورا مطابق ماده 118 برنامه هفتم «با مسئولیت معاون اول رئیس جمهور و مرکب از رئیس سازمان (دبیر شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزرایی که رئیس کمیسیونهای دائمی هیات دولت هستند و رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس (بهعنوان ناظر) تشکیل میگردد.»
در نگاه نخست، این آمار نشاندهنده چابکی و اهتمام دولت است. اما تحلیل محتوای این جلسات، روی دیگر واقعیت را آشکار میسازد. بخش عمدهای از خروجی این شورا، معطوف به تصویب آییننامهها، دستورالعملها و بستههای اجرایی موضوع ماده 119 قانون برنامه بوده است. ماده 119 فهرستی طویل از تکالیف را بر عهده دولت گذاشته تا برای اجرای برنامه، مجدداً «برنامه» بنویسد؛ برنامه برای معضلاتی همچون رفع ناترازیهای اقتصادی کلان، ثبات در سطح عمومی قیمتها و نرخ ارز و تک رقمی کردن تورم، تحقق عدالت مالیاتی تا اهداف دور و درازی چون تولید نظریات بومی، تأمین بورسیه داخل برای استعدادهای درخشان و ارتقای سهم پایان نامه ها و رسالههای تقاضا محور.
در ادبیات اقتصاد سیاسی، این پدیده را میتوان «شکلگرایی بوروکراتیک» (Bureaucratic Formalism) نامید. دولتها ذاتاً تمایل دارند به جای ورود به میدان پرخطرِ «اجرا»، که نیازمند جراحیهای دردناک اقتصادی و درگیری با ذینفعان است، به پناهگاه امنِ «تولید سند» بگریزند.
مرکز پژوهشها تصریح میکند که تمرکز بیش از حد شورا بر ماده 119، موجب غفلت از وظیفه اصلی آن یعنی «نظارت مستمر بر عملکرد دستگاهها» و «رفع موانع اجرایی» شده است. به دیگر سخن، شورای راهبری به جای آنکه «اتاق جنگ توسعه» برای حل ناترازیهای انرژی یا بانکی باشد، به «کارخانه تولید آییننامه» بدل شده است. تصویب 26 برنامه ذیل ماده 119، اگرچه روی کاغذ جذاب است و به نهادهای ناظر سیگنال فعالیت میدهد، اما در عمل هزینه سیاسی اصلاحات واقعی را به تعویق میاندازد. این رویکرد، نوعی سازوکار دفاعی برای خرید زمان است؛ زمانی که در آن بوروکراسی فربه میشود، اما شاخصهای کلان اقتصادی بدون تغییر میمانند.
پرده دوم: کالبدشکافی «احکام غیرقابل اجرا»؛ تسویه حساب سیاسی و ناسازگاری زمانی
شاید تکاندهندهترین بخش گزارش، اعلام رسمی دولت مبنی بر «غیرقابل اجرا» بودن 138 حکم (معادل 11 درصد کل احکام) و 37 درصد از اهداف کمی برنامه باشد. دولت دلایلی همچون تحریم، کمبود منابع و بار مالی را ذکر کرده است. اما کالبدشکافی منشأ این احکام، یک حقیقت تلخ سیاسی را برملا میکند.
دادههای گزارش نشان میدهد که از میان احکام غیرقابل اجرا، تنها 40 مورد (29 درصد) در لایحه پیشنهادی دولت وقت (دولت سیزدهم) وجود داشته و 98 مورد (71 درصد) احکامی بودهاند که توسط مجلس به برنامه اضافه شدهاند. این آمار، نماد بارز «شکاف انتظارات» و «سربار نهادی» (Institutional Overload) است. مجلس شورای اسلامی با انگیزههای سیاسی و منطقهای، بار سنگینی از تکالیف را به برنامه تحمیل کرده است که با ظرفیتهای واقعی اقتصاد ایران همخوانی ندارد.
تمرکز این احکام غیرقابل اجرا بر فصول حیاتی، نگرانکننده است: 100 درصد اهداف فصل «اصلاح ساختار بودجه» و 93 درصد اهداف فصل «رشد اقتصادی» غیرقابل اجرا دانسته شدهاند. این یعنی «هسته سخت» حکمرانی اقتصادی کشور عملاً از دستور کار خارج شده است.
پرده سوم: استحاله نظارت؛ شورای راهبری یا صندوق پستی؟
ماده 118 قانون برنامه هفتم، با هدف ایجاد یک ساختار نظارتی قدرتمند طراحی شد تا شورای عالی راهبری را مسئول «بررسی مستمر عملکرد» و «اتخاذ سیاستهای متناسب با قوت و ضعف» کند. اما گزارش مرکز پژوهشها نشان میدهد که این نهاد دچار استحاله کارکردی شده است.
در گزارشهای ناظران اجرایی و مالی آمده است: «سازمان برنامه و بودجه کشور، صرفاً راهبری و گردآوری گزارشها را بر عهده داشته و مسئولیت مفاد گزارش مذکور بر عهده مقامات مذکور [دستگاهها] میباشد». این جمله به معنای تقلیل جایگاه شورای عالی راهبری از یک نهاد «فرماندهی» به یک «دبیرخانه منفعل» است که صرفاً نقش صندوق پستی را برای جابجایی گزارشها ایفا میکند.
علاوه بر این، ساختار نظارت مالی نیز به دلیل «تعارض منافع» عقیم مانده است. انتخاب ذیحسابان دستگاههای اجرایی به عنوان «ناظر مالی» ، عملاً استقلال نظارت را زیر سوال برده است. ذیحساب که بخشی از بدنه اداری و حقوقبگیر سیستم است، توانایی نقد ساختاری عملکرد وزیر یا رئیس دستگاه را ندارد. نتیجه این ساختار معیوب، تولید گزارشهایی است که طبق اعلام مرکز پژوهشها، «فاقد تحلیل و ارزیابی مؤثر» بوده و صرفاً مبتنی بر خوداظهاری دستگاهها تنظیم شدهاند. وقتی ناظر مستقل وجود ندارد و شورای راهبری هم مسئولیت محتوا را نمیپذیرد، نظارت به تشریفات اداری بیخاصیت بدل میشود.
پرده چهارم: گسست بودجه از برنامه؛ مرگِ برنامهریزی
حلقه آخر این زنجیره ناکارآمدی، در عدم تطبیق بودجه سالانه با برنامه پنجساله نمایان میشود. طبق ماده 118، دولت مکلف بود «برنامه سال آینده» را به مجلس ارائه دهد تا مبنای بودجهریزی باشد، اما این سند مهم در گزارش دولت وجود ندارد. گزارش تصریح میکند که تکلیف قانون مبنی بر تدوین سند پشتیبان بودجه رعایت نشده و ارتباط منسجمی بین بودجه 1404 و برنامه هفتم وجود ندارد.
زمانی که ۴۳ درصد از احکام بودجه هیچ تطابقی با برنامه ندارند و دولت حتی برنامه عملیاتی سالانه خود را ارائه نمیدهد، میتوان از «مرگ عملی برنامهریزی توسعه» سخن گفت. در این وضعیت، بودجه- به عنوان سند دخل و خرج واقعی- مسیر خود را میرود و برنامه هفتم (به عنوان سند آرزوها) در قفسه کتابخانهها خاک میخورد. این گسست، تمام تلاشهای شورای راهبری برای تصویب آییننامههای ماده ۱۱۹ را نیز بیاثر میکند؛ چرا که بدون تخصیص منابع در بودجه، بهترین آییننامهها نیز اجرایی نخواهند شد.
پرده آخر: لزوم بازگشت به واقعیت
سال اول اجرای برنامه هفتم پیشرفت، قربانی دو نیروی مخرب شده است: نخست، «ناسازگاری زمانی» میان اهداف حداکثری مجلس و توان اجرایی و مالی دولت، که منجر به اعلام غیرقابل اجرا بودن بخشهای کلیدی برنامه (بودجه و رشد) شده است. دوم، «انحراف نهادی» شورای عالی راهبری که به جای استفاده از ابزارهای سخت نظارتی، به حاشیه امن تولید سند پناه برده است.
گزارش مرکز پژوهشها هشداری جدی است؛ چه اجرا و چه عدم اجرای تکالیف برنامه هفتم پیامدهای سهمگینی برای اقتصاد ایران در پی دارد. خطر اصلی اینجاست که دولت و مجلس به جای حل این تعارضات، وارد یک سیکل معیوب شوند: مجلس بر اجرای احکامی اصرار کند که بودجهای برای آنها وجود ندارد (مانند عدم تطابق بودجه 1404 با برنامه) و دولت با ارائه گزارشهای صوری و آییننامههای کاغذی، وانمود به اجرا کند.
خروج از این بحران نه در «اهتمام و تلاش بیشتر» دولت برای اجرای ناممکنها، بلکه در واقعگرایی ریشه دارد. دولت نمیتواند خود را تا پایان زمان برنامه، مشغول تدوین و آییننامه نشان دهد و از اجرای تکالیف استکاف کند. مجلس نیز بایستی برخورد با صخره سخت واقعیت را پذیرا شود؛ بایستی جرح و تعدیلی عظیم در تکالیف برنامه صورت بگیرد تا با واقعیات و مقتضیات روز هماهنگ شود. در این مسیر دولت میتواند از ماده 118 در این راستا بهره بگیرد.
در نهایت، به نظر میرسد که تجربه برنامه هفتم نشان داده که الگوی آرزونویسی مجلس در تدوین برنامه و تغافل دولت در اجرا، به پایان خودش رسیده است؛ چرا که اساساً برنامهریزی برای توسعه را به اغما برده است. بدون واقعنگری در برنامهریزی و اجرا، تلاش برای توسعه، صرفاً اتلاف منابع حیاتی کشور خواهد بود.
