اقتصاد ایران در دهههای اخیر با پدیدهای روبرو بوده که میتوان آن را «تورم نهادی» یا «شورازدگی» نامید. هرگاه ناترازیهای اقتصادی سر برآوردهاند، پاسخ نظام حکمرانی یکسان بوده است: تشکیل یک «شورا»، «ستاد» یا «کمیته ویژه» با حضور مقامات عالیرتبه. از «شورای اقتصاد» به عنوان نهاد کلاسیک تصمیمگیری تا «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» به عنوان نهاد مدیریت بحران و اخیراً «شورای عالی راهبری برنامه هفتم»؛ همگی با وعدهای طلایی پا به عرصه گذاشتهاند: ایجاد هماهنگی، وحدت فرماندهی و تسریع در تصمیمگیری. اما آیا این نهادهای فرادستگاهی توانستهاند گره کور اقتصاد ایران را باز کنند؟ یا خود به گرهای جدید و لایهای ضخیم بر بروکراسی ناکارآمد تبدیل شدهاند؟
گزارش اخیر مرکز پژوهشهای مجلس از عملکرد سال اول برنامه هفتم پیشرفت، فرصتی کمنظیر برای پاسخ به این پرسش فراهم کرده است. این سند نشان میدهد که چگونه جدیدترین نهاد ابداعی نظام حکمرانی، یعنی «شورای عالی راهبری»، در همان گام نخست در تلهای گرفتار شده که پیشینیانش نیز در آن دست و پا میزدند: تلهی «تولید سند به جای تصمیمگیری». این گزارش تحلیلی استدلال میکند که تورم نهادی و تعدد مراجع تصمیمگیر در اقتصاد ایران، نه تنها به همافزایی منجر نشده، بلکه با ایجاد پدیده «لوث شدن مسئولیت» (Diffusion of Responsibility) و «اصطکاک نهادی»، عملاً فرماندهی واحد اقتصاد را ناممکن ساخته است.
چرا شوراها متولد میشوند؟
در اقتصاد سیاسی ایران، تشکیل شوراها و ستادهای عالی معمولاً پاسخی به ناترازی قدرت میان سه نهاد اصلی اقتصادی- سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی- و همچنین ناتوانی ساختار اداری در حل مسائل بینبخشی است. دولتها زمانی که با مقاومت ساختارهای سنتی یا کندی مجلس مواجه میشوند، سعی میکنند با ایجاد یک «نهاد بالادستی» یا «میانبر»، مسیر تصمیمگیری را کوتاه کنند.
اما تجربه نشان داده است که این نهادها به سرعت دچار ایزومورفیسم (همشکلسازی) نهادی میشوند؛ به دیگر سخن، در عوض آنکه ساختار را اصلاح کنند، خودشان شبیه همان بروکراسی ناکارآمدی میشوند که قرار بود اصلاحش کنند. گویی یادآور وضعیتی است که فردریش نیچه آن را در فراسوی نیک و بد بیان کرده: «اگر دیرزمانی به مغاکی چشم بدوزی، آن مغاک نیز در تو مینگرد». این شوراها به جای اتخاذ تصمیمهای سخت، به «سندنویسی» و «تنظیم آییننامه» روی میآورند؛ چرا که نوشتن سند هزینه سیاسی ندارد، اما جراحی اقتصادی مملو از خونریزی و درد است.
مطالعه موردی: شکست «شورای عالی راهبری برنامه هفتم» در سال نخست
بررسی عملکرد «شورای عالی راهبری برنامه هفتم» که در گزارش مرکز پژوهشها بازتاب یافته، نمونهای آزمایشگاهی از ناکارآمدی این مدل حکمرانی است. طبق قانون، این شورا وظیفه داشت با «بررسی مستمر عملکرد دستگاهها» و «اتخاذ سیاستهای متناسب»، نقش فرماندهی اجرا را ایفا کند. اما دادهها چه میگویند؟
این شورا در یک سال ۲۲ جلسه برگزار کرده که دو برابر تکلیف قانونی بوده است. اما خروجی این جلسات فشرده چه بوده است؟ گزارش تصریح میکند که تمرکز شورا بر ماده ۱۱۹ قانون برنامه- تدوین برنامهها و آییننامهها- بوده و عملاً از وظیفه اصلی خود یعنی نظارت بر عملکرد (ماده ۱۱۸) بازمانده است. به بیان دیگر، شورایی که قرار بود «راهبر» توسعه باشد، به یک «ماشین تولید مقررات» تبدیل شده است. تصویب ۲۵ برنامه و شیوهنامه اجرایی، اگرچه حجم کاری بالایی را نشان میدهد، اما در عمل تأثیری بر شاخصهای کلان اقتصادی نداشته است.
نکته نگرانکننده آنجاست که این شورا حتی مسئولیت نظارتی خود را نیز نپذیرفته است. گزارش ناظران اجرایی و مالی صراحتاً بیان میکند که «سازمان برنامه صرفاً گردآوری گزارشها را بر عهده داشته و مسئولیت مفاد گزارش بر عهده دستگاههاست». این امر به معنای استحاله ماهیت یک شورای عالی به یک دبیرخانه یا صندوق پستی است. وقتی نهادی با حضور معاون اول رئیسجمهور و وزرای کلیدی تشکیل میشود اما در نهایت میگوید «مسئولیت با من نیست»، یعنی ساختار شورا عملاً کارکرد ضربهگیر سیاسی پیدا کرده است تا در روز مبادا، تقصیر ناکامیها به گردن دستگاههای اجرایی پاییندست بیفتد.
شورای سران و ستادهای اقتصادی؛ بحران «فرماندهی واحد»
اگر شورای عالی راهبری را نماد «بوروکراسیسازی» بدانیم، «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» نماد «قانونگذاری موازی» و «وضعیت اضطراری دائم» است. این شورا که با هدف مقابله با تحریمها و جنگ اقتصادی در اردیبهشت 1397 تشکیل شد، به مرور زمان به نهادی تبدیل شد که در ریزترین مسائل اقتصادی ورود میکند؛ از نحوه بازگشت ارز صادراتی تا مولدسازی داراییها و مواردی از این دست، موضوعاتی است که در این شورا مورد بررسی قرار گرفته و خواهد گرفت
مشکل بنیادین این تکثر شوراها در این نکته نهفته است که پیامهای متناقضی به اقتصاد مخابره میکنند. سرمایهگذار نمیداند که سیاست ارزی کشور در «بانک مرکزی» تعیین میشود، در «کمیسیون اقتصادی دولت» چکشکاری میشود یا نهایتاً در «شورای سران قوا» تغییر ماهیت میدهد.
علاوه بر این، دولتها در ادوار مختلف با ایجاد سمتهایی نظیر «معاونت اقتصادی رئیسجمهور» یا «دستیار ویژه اقتصادی»، سعی کردهاند تضاد ساختاری میان سازمان برنامه، وزارت اقتصاد، و بانک مرکزی را حل کنند. اما این سمتها همواره در دستیابی به اهدافشان شکست خوردهاند؛ چرا که در ساختار حقوقی ایران، «قدرت»- شامل امضا، عزل و نصب و تخصیص بودجه- در دست وزرا و رؤسای سازمانهاست. یک معاون اقتصادی یا دبیر شورا، هرچقدر هم عنوان بزرگی داشته باشد، بدون ابزار اجرایی، تنها میتواند «جلسه» برگزار کند. نتیجه این ساختار، پدیدهای است که میتوان آن را «جلسهدرمانی» نامید؛ جایی که مشکلات در جلسات حل نمیشوند، بلکه فقط مدیریت و به تعویق انداخته میشوند.
سازوکار «توزیع تقصیر» و فرار از پاسخگویی
خطرناکترین پیامد «تورم شوراها»، از بین رفتن مفهوم مسئولیت و پاسخگویی است. در اقتصاد سیاسی، شوراها کارکرد ویژهای به نام «ضربهگیر سیاسی» (Political Buffer) پیدا کردهاند. وقتی تصمیمی در یک شورا گرفته میشود، مسئولیت آن بین دهها نفر عضو آن پخش میشود و در نهایت هیچکس پاسخگوی نتایج آن نیست.
گزارش عملکرد برنامه هفتم، نمونهای درخشان از این پدیده را افشا میکند. دولت اعلام کرده است که ۱۳۸ حکم برنامه -۱۱ درصد کل احکام- «غیرقابل اجرا» هستند. اما نکته کلیدی اینجاست؛ دولت تصریح میکند که ۷۱ درصد از این احکام غیرقابل اجرا، توسط مجلس به لایحه اضافه شدهاند. اینجا شورای راهبری و گزارشهای نظارتی، به ابزاری برای «بازی مقصرسازی» (Blame Game) تبدیل میشوند. دولت با ارجاع به محدودیتها و تصمیمات شورا، مسئولیت را به گردن «قانونگذار رؤیاپرداز» میاندازد و مجلس نیز با تصویب قوانین بدون پشتوانه، توپ را به زمین «مجری ناتوان» پرتاب میکند.
در این میان، «شورا» به مثابه یک هویت جمعی، بهترین سازوکار برای فرار از پاسخگویی فردی است. اگر وزیر اقتصاد مسئولیت مستقیم داشت، میبایست استیضاح میشد؛ اما کسی نمیتواند «شورای عالی راهبری» یا «شورای سران قوا» را استیضاح کند یا به پاسخگویی وا دارد.
بوروکراسی علیه اقتصاد
بررسی تجربه شورای عالی راهبری برنامه هفتم در کنار سایر شوراهای اقتصادی نشان میدهد که ایران با بحران «فقدان شورا» مواجه نیست، بلکه از «تراکم شوراها» رنج میبرد. این شوراها به جای آنکه نقش «تسهیلگر» را بازی کنند، خود به «موانع نهادی» تبدیل شدهاند. آنها زمان تصمیمگیری را طولانی میکنند؛ شفافیت را کاهش میدهند و پاسخگویی را لوث میکنند. گزارش مرکز پژوهشها هشداری است که نشان میدهد حتی مدرنترین ساختارهای نظارتی- مانند ناظرین مالی و اجرایی ماده ۱۱۸- وقتی در دلِ این فرهنگ سازمانی قرار میگیرند، استحاله شده و به ماشین امضای گزارشهای خوداظهاری بدل میشوند.
راه حل اقتصاد ایران، ایجاد شورای جدید یا معاونت هماهنگی جدید نیست. راه حل، بازگشت به «وحدت فرماندهی» و «مسئولیتپذیری قانونی» است. اقتصاد به «فرمانده» نیاز ندارد، به «قاعده» نیاز دارد. تا زمانی که دولتها تصور کنند با افزودن یک لایه جدید بوروکراتیکمیتوانند بر ناکارآمدی لایههای زیرین غلبه کنند، نتیجهای جز تولید انبوه «سند» و «آییننامه» در پی نخواهد داشت؛ در حالی که واقعیتهای اقتصاد مسیر خود را بیتوجه به مصوبات این شوراها طی میکنند.
تأثیر معنادار بر اقتصاد، نه از رهگذر «شوراهای عالی» با اعضای تکراری و جلسات متعدد، بلکه از طریق بازگرداندن اقتدار به ساختارهای قانونی و پاسخگو و اصلاح ساختار نظارتی مجلس حاصل میشود. راهحل در انحلال یا ادغام این شوراهای موازی و بازگشت به منطق شفافیت و مسئولیتپذیری فردی وزرا در برابر قانون است؛ مسیری که هرچند دشوارتر به نظر میرسد، اما تنها راه عبور از بنبست کنونی است.
