اکوایران: تهران و البرز دیگر ظرفیت این همه ساخت‌وساز و جمعیت را ندارند. منابع آب محدودتر شده‌اند و بارگذاری‌های تازه فشار بیشتری به این دو استانی وارد می‌کنند که همین حالا هم با انواع ناترازی‌ها دست‌وپنجه نرم می‌کنند. دولت برای مقابله با این وضعیت مصوبه‌ای برای تمرکززدایی از تهران و البرز تصویب کرده است. اما به باور علی اعطا، معمار و عضو سابق شورای شهر تهران یک تناقض در این میان وجود دارد. او در گفت‌وگو با اکوایران از تناقض‌هایی می‌گوید که به باور او اجرای بخش مهمی از این مصوبه را با مشکل مواجه می‌کنند.
علی اعطا، عضو سابق شورای شهر تهران انتقاداتی به این سند وارد می‌کند، او در ابتدا و در گفت‌وگو با اکوایران تاکید می‌کند که این سند، یک سند استراتژیک نیست: این سند استراتژیک نیست بلکه برنامه اقدامی برای مجموعه کارهایی است که پیش از این هم قاعدتاً باید انجام می‌شد. یعنی حرف جدیدی نمی‌زند و بیشتر برای مجموعه‌ای از اسناد قبلی، ضوابط، قوانین و مقررات چارچوب‌های اجرایی در نظر گرفته است. در مواردی که تخصیص یا محدودیت تازه‌ای تعیین می‌کند، این احتمال هم وجود دارد که خود این تصویب‌نامه از نظر قانونی و حقوقی با موانعی روبه‌رو شود. ممکن است در مواردی مغایرت داشته باشد. با نگاهی که به این مصوبه انداختم احتمال می‌دهم که برخی از مفاد آن با چنین وضعیتی مواجه شوند.
او اضافه می‌کند: به طور کلی این برنامه اقدام سه موضوع را مطرح می‌کند که شامل ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی است. درباره ساماندهی و تمرکززدایی پیش از این بسیار صحبت شده و برنامه‌هایی هم وجود داشته است. اصطلاح پالایش عملکردی هم مدتی است که به کار می‌رود و در این مصوبه نیز مطرح شده است.
این معمار با اشاره به جزییات و تعاریف این مصوبه ادامه می‌دهد: در بخش تمرکززدایی تعریف مشخصی در مصوبه ارائه شده که درباره انتقال یا واگذاری اختیارات صحبت می‌کند. یعنی تمرکززدایی به معنای انتقال یا واگذاری اختیارات برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری از دولت مرکزی یا کارگزاری‌های وابسته به آن به مقامات میانی، منطقه‌ای و محلی است. اما وقتی وارد محتوای مصوبه می‌شویم از معنای دیگری برای تمرکززدایی استفاده شده که عموماً به معنای کاهش تمرکز جمعیت، اشتغال و فعالیت‌هاست.
اعطا با تاکید بر واژه تمرکززدایی می‌گوید: وقتی از واژه تمرکززدایی صحبت می‌کنیم ممکن است هرکدام از این دو معنا مدنظر باشد. یکی انتقال اختیارات و دیگری کاهش تمرکز جمعیت، اشتغال و فعالیت‌هاست. اشکالی که در این مصوبه می‌بینم این است که در تعریف از معنای اول استفاده شده اما محتوای آن عموماً ناظر بر معنای دوم یعنی کاهش تمرکز جمعیت، اشتغال و فعالیت‌هاست.
تجربه‌های پیشین چه می‌گوید؟
مشاور وزیر راه و شهرسازی اضافه می‌کند: اشکال مهم‌تر این است که قرار است این اهداف از طریق ایجاد مجموعه‌ای از محدودیت‌ها محقق شوند که اصلاً مشخص نیست امکان‌پذیر باشند. وقتی درباره تمرکززدایی صحبت می‌کنیم یک وجه آن ایجاد محدودیت است اما وجه مهم‌تر ایجاد فرصت‌های جدید است. اگر قرار است در تهران و البرز محدودیت‌هایی ایجاد شود در مقابل چه فرصت‌هایی می‌خواهیم فراهم کنیم که اساساً تحقق این اهداف امکان‌پذیر شود؟
او با اشاره به تجربه‌های پیشین در این حوزه تاکید می‌کند: ضوابط و مقررات صرفاً به این دلیل که لازم‌الاجرا شده‌اند اجرا نمی‌شوند. باید زمینه اجرای آنها وجود داشته باشد. مجموعه قابل توجهی از ضوابط، قوانین و مقررات داریم که اساساً اجرا نمی‌شوند چون زمینه اجرای آنها وجود ندارد.
علی اعطا، عضو سابق شورای شهر تهران با برشمردن نکات مثبت این مصوبه ادامه می‌دهد: نکته دیگر این است که این برنامه اقدام از جهت توجه به برخی مشکلات در حوزه آب، ناترازی آب و انرژی و مسائل مربوط به کیفیت زیست مثبت است. من این بخش‌های مصوبه را تحقق‌پذیر می‌دانم. اما فکر می‌کنم بخش‌هایی از مصوبه که در برابر اقتصاد وابسته به زمین، مستغلات و ساختمان قرار می‌گیرند به دلایلی که توضیح می‌دهم اساساً تحقق‌پذیر نیستند.
وابستگی اقتصاد شهری به ساخت و ساز
به گفته او در چند دهه گذشته اقتصاد شهری تهران دائماً به ساخت‌وساز و زمین‌بازی وابسته‌تر شده است. اعطا معتقد است که از سال ۱۴۰۰ علاوه بر شهرداری‌ها دولت هم با مصوبه مولدسازی وارد این عرصه شد و بخش قابل توجهی از تأمین منابع دولت از طریق مصوبه‌ای که در شورای سران سه قوه به تصویب رسید به سمت مولدسازی رفت.
این معمار اضافه می‌کند: این اقدام توجیه مشخصی داشت و از این جهت اقدام خوبی بود که قرار بود دولت اراضی مازاد خود را مولد کند. امتیازاتی هم برای بارگذاری در این اراضی در نظر گرفته شده بود. به شکلی که عملاً شورای عالی شهرسازی مکلف می‌شد بارگذاری در اراضی مازاد دولتی را بپذیرد تا دولت بتواند از این طریق تأمین مالی کند. قرار هم بود فهرست مشخصی از این اراضی تهیه شود و معلوم باشد که کدام پلاک‌ها و چه تعداد زمین مشمول این مصوبه می‌شوند.
اعطا با اشاره به پیامد منفی این مصوبه تاکید کرد: عملاً به‌صورت ناخواسته از اراضی مازاد به هر زمینی که دستگاه مربوطه اراده می‌کرد تسری پیدا کرد. این ادبیات و قاعده به مجموعه بزرگی از شرکت‌های خصولتی هم تسری پیدا کرد. شرکت‌هایی که ممکن است در زمینه‌های مختلفی فعالیت کنند اما بخشی از گردش مالی، درآمد و سود آنها به چیزی وابسته است که مولدسازی نامیده می‌شود.
او ادامه می‌دهد: این اتفاق رخ داده و همچنان ادامه دارد. پیش از این ممکن بود فردی مراجعه کند و بگوید پلاک مجاور من مجوز هشت طبقه گرفته است پس چرا من شش طبقه هستم؟ اما اکنون ممکن است فردی در شورای عالی شهرسازی ادعا کند که زمین مجاور من از طریق مصوبه مولدسازی 20 طبقه به آن اختصاص پیدا کرده است پس چرا زمین من مشمول این امتیاز نمی‌شود؟
مشاور وزیر راه و شهرسازی اضافه می‌کند: در واقع خود دولت و شرکت‌های وابسته به صندوق‌ها دائماً از این طریق ساخت‌وساز می‌کنند. این اتفاق در حالی رخ می‌دهد که تصویب‌نامه جدید محدودیت‌هایی را مقرر کرده است. برای مثال شورای عالی شهرسازی نباید مغایر با ظرفیت طرح‌های مصوب جامع و تفصیلی چیزی را تصویب کند که به جمعیت‌پذیری اضافه کند یا فشار بیشتری بر منابع آب وارد کند و مواردی از این قبیل.
اعطا با اشاره به اینکه مقاومت شورای عالی معماری و شهرسازی تا کجا دوام می‌آورد ادامه می‌دهد: شورای عالی شهرسازی دیگر نمی‌تواند چندان در برابر این جریان مقاومت کند. شورای عالی شهرسازی همیشه نمی‌تواند به یک عامل بازدارنده تبدیل شود. این شورا یک جریان کلی را می‌بیند و تلاش می‌کند تا حدی آن را هدایت کند اما تا جایی می‌تواند مقاومت کند و در نهایت مجبور می‌شود در مسیر موافقت با آن قرار بگیرد و تنها تا حدودی مسیر آن را تعدیل کند.
او که در مجموع به این مصوبه خوش‌بین نیست، می‌گوید: من به مجموعه پیش‌بینی‌ها و احکامی که این تصویب‌نامه در رابطه با ظرفیت ساخت‌وساز تعیین کرده خوش‌بین نیستم. فکر نمی‌کنم این بخش از احکام اساساً قابل تحقق باشند و بتوان آنها را اجرا کرد.
ناآشنایی با ماهیت کمیسیون‌های ماده 99 و 100
علی اعطا، عضو سابق شورای شهر تهران با اشاره به تعدادی دیگر از بندهای این مصوبه که از نظر او اشکال دارد، می‌گوید: در میان بیست و چند ماده این تصویب‌نامه دو سه ماده مشخص وجود دارد که به نظر من بسیار محل اشکال هستند. یکی از آنها ماده ۶ است که وزارت کشور را مکلف کرده پیش‌نویسی برای اصلاح مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداری تدوین کند تا منجر به ممنوعیت افزایش تراکم و انحراف از توسعه شهری و منطقه‌ای مصوب شود. در واقع هدف‌گذاری کرده است که افزایش تراکم و انحراف از توسعه شهری ممنوع شود. این دقیقاً مانند آن است که بگوییم هدف یک دادگاه یا محکمه این باشد که جرم اتفاق نیفتد.
اعطا با اشاره به اینکه این کمیسیون‌ها مرجع رسیدگی به تخلف هستند و نه مراجع بازدارنده تاکید می‌کند: این کمیسیون‌ها مرجع رسیدگی به تخلف هستند. یعنی زمانی وارد عمل می‌شوند که تخلف اتفاق افتاده است. به عبارتی، در انتهای فرایند قرار دارند. این کمیسیون‌ها مرجع بازدارنده نیستند و نمی‌توانند نسبت به زمینه‌هایی که منجر به تخلف می‌شوند بازدارندگی داشته باشند. ممکن است در شدیدترین حالت حتی حکم تخریب هم صادر کنند اما در نهایت مرجع رسیدگی به تخلفی هستند که اتفاق افتاده است.
این معمار ادامه می‌دهد: برای مثال اخیراً مصوبه‌ای از شورای امنیت کشور مطرح شد که دیوان درباره آن دستور موقت داد اما همچنان موضوع باز است. اخیرا می‌گویند رای کمیسیون ماده ۱۰۰ حتی مانع پایان کار و صدور سند هم نمی‌شود. شاید پیش از این کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌توانست تا حدودی از طریق آرای خود این ذهنیت را ایجاد کند که تخلف مشکل‌ساز است و افراد نباید تخلف کنند. اکنون همان میزان بازدارندگی هم از طریق چنین مصوباتی گرفته می‌شود. اما به طور کلی کمیسیون در جایگاه محکمه‌ای قرار دارد که به امری رسیدگی می‌کند که پیش از آن اتفاق افتاده است.
اعطا معتقد است: وقتی در این تصویب‌نامه گفته می‌شود که این کمیسیون‌ها باید به نحوی تغییر کنند که منجر به ممنوعیت افزایش تراکم شوند به نظر می‌رسد اساساً با ماهیت این کمیسیون‌ها آشنایی وجود نداشته است. ممکن است کسی بگوید من این سازوکار را می‌شناسم و می‌خواهم آن را تغییر دهم اما به نظر من در اینجا اساساً این مسئله نادیده گرفته شده است که این کمیسیون، محکمه ای برای رسیدگی به تخلف است، و نه کنترل فرایندهایی که منجر به تخلف می‌شود. به نظر من یکی از اشکالات مصوبه همین است.
اصلاح سازوکار درآمدی شهرداری شدنی است؟
این معمار ادامه می‌دهد: موضوع دیگر ماده ۲۱ است که درباره لایحه بازنگری قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با هدف اصلاح سازوکار درآمدی شهرداری‌ها و کاهش وابستگی به فروش پروانه صحبت می‌کند. من درباره این ماده هم اساساً خوش‌بین نیستم. چون فکر می‌کنم در سال‌های اخیر تجربه‌های مختلفی در این زمینه داشته‌ایم که تقریباً هیچ‌کدام موفق نبوده‌اند.
او اضافه می‌کند: در کلان‌شهرها شکل نظارت مالی بر شهرداری‌ها در حوزه هزینه و درآمد بسیار متفاوت از دولت است. در دولت بالاخره دیوان محاسبات وجود دارد و مجلس نظارت می‌کند اما در شهرداری‌ها این‌طور نیست. خود شورای شهر هم اساساً چنین ابزارهایی در اختیار ندارد که بتواند نظارت مؤثری بر منابع و مصارف داشته باشد.
اعطا با تاکید بر مفهوم قانون درآمد پایدار می‌گوید: اینکه صرفاً درباره بازنگری قانون درآمد پایدار صحبت کنیم کافی نیست. تجربه‌ها تا امروز نشان داده‌اند که روش‌هایی که در پیش گرفته‌ایم به نتیجه نرسیده‌اند. فکر می‌کنم هنوز فاصله زیادی داریم تا یک راه‌حل عمومی در گفتمان مدیریت شهری شکل بگیرد و بعد افرادی به دنبال تبدیل آن به قانون بروند. نمی‌توانیم از ابتدا بگوییم که برویم یک قانون تدوین کنیم در حالی که هنوز راه‌حلی نداریم که بخواهد به قانون تبدیل شود.
مشاور وزیر راه و شهرسازی ادامه می‌دهد: قانون از چیزی به وجود می‌آید که در حال تبدیل شدن به امری است که تا حدودی مقبولیت عمومی داشته باشد یا می‌تواند به چنین امری تبدیل شود. نمی‌توان بدون اینکه یک جریان عمومی امری را پذیرفته باشد و آن موضوع در حال تبدیل شدن به یک رویه باشد به سراغ قانون‌گذاری رفت. وقتی یک رویه شکل گرفت می‌توان گفت اکنون باید آن را به قانون تبدیل و تقویت و یا الزام کرد. می‌خواهم بگویم که در حوزه مدیریت شهری هنوز با این نقطه فاصله داریم و نوعی سرکشی مالی در بخش منابع و مصارف وجود دارد که نتوانسته‌ایم آن را حل کنیم. بنابراین اساساً خوش‌بین نیستم که تعیین چنین تکالیفی بتواند نتیجه و حاصل مشخصی داشته باشد.
