سنگاپور چگونه بدون ناملایمات اجتماعی بازار برق را آزادسازی کرد؟

سنگاپور یکی از اقتصادهای توسعه‌یافته در جهان امروز است. کشوری که نه از مواهب سوخت فسیلی برخوردار است و نه حتّی اراضی کافی برای اسکان دارد. سنگاپور، یکی از رقابتی‌ترین اقتصادهای جهان است. با این حال تا سال ۲۰۱۸، شهروندان سنگاپوری مجبور بودند برق خود را تنها از شرکت دولتی خریداری کنند و بازار خرده‌فروشی برق در انحصار کامل دولت بود.در آن سال، دولت سنگاپور تصمیم به آزادسازی بازار برق گرفت و یکی از رقابتی‌ترین بازارهای الکتریسیته پدید آمد که اکنون بالغ شده و به ثبات رسیده است. اما این گذار به چه نحوی صورت گرفته است و دولت سنگاپور چه سازوکارهایی در کنار رفع انحصار و آزادسازی بازار برق به کار برد؟ منطق توزیع یارانه و پوشش‌های اجتماعی این کشور چیست؟

ساختار اقتصاد سنگاپور

همانگونه که اشاره شد، سنگاپور فاقد منابع طبیعی فسیلی و حتّی اراضی لازم برای کشاورزی است. این فقدان کشاورزی به حدی است که سنگاپور بیش از 90 درصد غذای خود را وارد می‌کند و اخیراً در پی کشاورزی عمودی و های‌تک افتاده است.

 خدمات و صنعت دو ستون اصلی تولید درآمد سنگاپور محسوب می‌شوند که خدمات سهم سه‌برابری نسبت به صنعت دارد. خدماتی همچون بانکداری، تجارت و حمل‌ونقل در کنار گردشگری، سهم 75 درصدی از کیک اقتصاد سنگاپور را به خود اختصاص داده است. با این حال، سنگاپور تلاش کرده تا همچنان سهم بخش صنعت را بالا نگه دارد و به‌سان اقتصاد اروپا و ایالات متّحده با افت سهم صنعت مواجه نشود. صنایعی همچون تولید نیمه‌هادی‌ها، پالایش نفت و داروسازی از صنایع مهم و حائز اهمیّت سنگاپور محسوب می‌شوند.

بازار برق سنگاپور: از انحصار دولتی تا پویایی بازار آزاد

تا پیش از اجرای کامل طرح «بازار آزاد برق» (OEM) در سال ۲۰۱۸، ساختار بازار انرژی سنگاپور در بخش خانگی کاملاً تک‌قطبی و انحصاری بود؛ تمامی خانوارها ملزم به خرید برق از شرکت دولتی «SP Services» با تعرفۀ دستوری و تنظیم‌شده توسط دولت بودند. در لایه تولید نیز، اگرچه از سال ۱۹۹۵ فرآیند تفکیک آغاز شده بود، اما بازار عملاً در قبضه «سه غول دولتی» (Senoko، PowerSeraya و Tuas Power) قرار داشت که از بدنۀ خدمات عمومی جدا شده بودند و حدود ۹۰ درصد سهم بازار را در اختیار داشتند. در این دوران، اگرچه رقابتی در پشت پرده برای فروش عمدۀ برق وجود داشت، اما مصرف‌کنندۀ نهایی هیچ حق انتخابی نداشت و ساختار مالکیت عمدتاً در دست هلدینگ دولتی تماسک (Temasek) متمرکز بود.

با تسریع روند خصوصی‌سازی و آزادسازی، صحنۀ بازار تولید و عرضه برق تمام و کمال دگرگون شد؛ مالکیت نیروگاه‌های اصلی به کنسرسیوم‌های خارجی (ژاپنی، چینی و مالزیایی) واگذار شد و تعداد بازیگران اصلی تولید از ۳ شرکت به ۷ شرکت بزرگ (با ورود بازیگرانی نظیر Keppel و Sembcorp) افزایش یافت. این رقابت برای کسب سهم بازار منجر به جهش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها شد، به‌طوری که ظرفیت نصب‌شدۀ نیروگاهی سنگاپور به حدود ۱۳,۰۰۰ مگاوات رسید؛ رقمی تقریباً دو برابرِ اوج تقاضای مصرف کشور (حدود ۷,۵۰۰ مگاوات) بود. این «مازاد ظرفیت شدید» که نتیجۀ مستقیم آزادسازی بود، به عنوان موتور محرک اصلی برای کاهش قیمت‌ها و شکل‌گیری رقابت‌های قیمتی در سال‌های ابتدایی بازار آزاد عمل کرد.

دولت سنگاپور در راستای تکمیل پازل خصوصی‌سازی و با هدف افزایش بهره‌وری و کاهش قیمت‌ها از رهگذر رقابت، در سال ۲۰۱۸ تصمیم به پایان دادن انحصار خرده‌فروشی برق گرفت و طرح «بازار آزاد برق» را کلید زد. اجرای این طرح نه به صورت ناگهانی بلکه با راهبرد «راه‌اندازی نرم» و مرحله‌به‌مرحله صورت پذیرفت؛ به طوری که ابتدا به صورت پایلوت در منطقه صنعتی- مسکونی «جورونگ» آزموده شد و سپس طی یک برنامه شش‌ماهه، بر اساس ناحیه‌بندی کدهای پستی به کل کشور تعمیم یافت تا شهروندان بتوانند آزادانه تأمین‌کننده برق خود را از میان ده‌ها شرکت خصوصی انتخاب کنند. با این حال، دولت برای تضمین امنیت روانی جامعه در این گذار و حفاظت از اقشار آسیب‌پذیر در برابر نوسانات ذاتی قیمت‌های بازار آزاد، چتر حمایتی خود را برچیده نکرد و اتصالِ حیاتیِ میان «آزادسازی قیمت» و «عدالت اجتماعی» را از طریق سازوکاری هوشمند و تفکیک‌شده به نام «U-Save» تداوم بخشید.

نظام توزیع یارانۀ سنگاپور

تحول بنیادین در نظام یارانه‌ای سنگاپور در سال ۲۰۱۲ رخ داد؛ گذاری راهبردی از الگوی «توزیع سود موقت» به الگوی «چتر حمایتی دائمی». تا پیش از این تاریخ، دولت بر اساس مازاد بودجۀ سالانه و تحت عناوینی نظیر «سود سهام رشد» (Growth Dividends)، کمک‌هایی موردی و غیرتضمینی به شهروندان می‌کرد که بیشتر ماهیت پاداش در زمان رونق اقتصادی داشت. اما با افزایش سن جمعیت و شکاف طبقاتی، دولت دریافت که اقشار آسیب‌پذیر نیازمند یک جریان حمایتی تضمین‌شده هستند. بر این اساس، طرح دائمی «GST Voucher» جایگزین بسته‌های موقت شد تا اطمینان حاصل شود که حتی در سال‌های رکود اقتصادی، فشار ناشی از مالیات بر کالا و خدمات (GST) و هزینه‌های زندگی از روی دوش دهک‌های پایین برداشته می‌شود و حمایت اجتماعی از «لطف دولتی» به «حقِ بودجه‌ای» تبدیل می‌گردد.

این نظام حمایتی جدید، تک‌بعدی نیست و برای پوشش نیازهای مختلف خانوار، در قالب یک بسته ترکیبی با سه رکن اصلی طراحی شده است: رکن اول، «کوپن نقدی» (Cash) است که برای جبران هزینه‌های عمومی زندگی به حساب بانکی افراد واریز می‌شود؛ رکن دوم، «مدی‌سیو» (MediSave) است که به صورت اعتبار درمانی به حساب پس‌انداز سلامت سالمندان تزریق می‌شود؛ و رکن سوم، تخفیف‌های خدمات شهری است. ویژگی متمایز این بسته، هدفمندی چندلایۀ آن است که به جای تکیه صرف بر درآمد، از شاخص «ارزش سالانۀ مسکن» برای غربالگری ثروتمندان استفاده می‌کند تا اطمینان حاصل شود که منابع مالی دقیقاً به ساکنان خانه‌های دولتی کوچک و متوسط اصابت می‌کند و طبقات مرفه که در املاک خصوصی ساکن‌اند، از چرخۀ دریافت یارانه حذف می‌شوند.

در قلب این سیستم و مرتبط‌ترین بخش با بازار انرژی، سازوکار «U-Save» قرار دارد که به عنوان سپر دفاعی فقرا در برابر نوسانات قیمت برق عمل می‌کند. در این طرح، هیچ پول نقدی بابت انرژی به دست مصرف‌کننده داده نمی‌شود تا مبادا صرف هزینه‌های غیرضروری شود؛ بلکه دولت هر سه ماه یک‌بار، مبلغی را به عنوان «اعتبار» مستقیماً از صورت‌حساب خدمات شهری (آب، برق و گاز) خانوار کسر می‌کند.

ضمانت اجرایی و دقت خیره‌کننده این نظام توزیع، مدیون زیرساخت داده‌ای یکپارچه‌ای به نام «MyInfo» است که نیاز به هرگونه فرم‌نویسی و خوداظهاری را از بین برده است. دولت سنگاپور با اتصال پایگاه‌های دادۀ اداره مالیات (برای سنجش درآمد)، سازمان مسکن (برای سنجش دارایی ملکی) و ثبت احوال، یک «دولت نامرئی» ساخته است که به صورت خودکار و بدون دخالت شهروند، واجدین شرایط را شناسایی می‌کند. این ادغام داده‌ها باعث شده تا خطای شمول (دریافت یارانه توسط ثروتمندان) به حداقل برسد.

چگونه نظام توزیع یارانه در سنگاپور کمترین نقص را دارد؟

نکتۀ اساسی در نظام توزیع یارانۀ سنگاپور، بهره‌گیری از یک قید بومی در بررسی شرایط دریافت کمک‌های دولتی است. در سنگاپور با توجه به ویژگی‌های جغرافیایی، اراضی محدود و اکثریت آن در دست دولت است. پس از استقلال سنگاپور از بریتانیا در سال 1963، هیئت مسکن و توسعه (HDB) پروژۀ ساخت مسکن را در دست گرفت. این پروژه بر مبنای دیدگاه لی کوآن یو به اجرا درآمد؛ اوّلین نخست‌وزیر سنگاپور باور داشت که هر سنگاپوری، به‌سان یک سرباز، می‌بایست چیزی از آن خود داشته باشند تا برای آن بجنگند. این سازوکار ساخت مسکن‌های دولتی، در قالب اجارۀ 99 ساله به افراد واگذار می‌شد؛ یعنی زمین همچنان در تملک دولت بود اما به مدت 99 سال، مالکیت ساختمان در اختیار ساکنین در می‌آمد. ساکنین حتی می‌توانستند آپارتمان دولتی را به اجاره گذاشته و در ساختار و دکوراسیون آن دگرگونی به وجود آورند. دولت سنگاپور برای حل مشکل نقدینگی جهت تملک، امکان پرداخت اقساط خانه را از محل پس‌انداز اجباری در صندوق ملی (CPF) مهیا ساخت.

جدای از آپارتمان‌های HDB، گونه‌های دیگری از مالکیت مسکن نیز در سنگاپور وجود دارند؛ کاندوهایی (Condo) که در اراضی ملّی و به صورت خصوصی ساخته شده و خانه‌هایی که در اراضی خصوصی به پا شده‌اند. به طور کلی  درصد از خانوارهای سنگاپوری در آپارتمان‌های HDB ساکن هستند.

نکتۀ حائز اهمیت آن است که خانه‌های دولتی‌ساز، ویژگی‌ها و خصیصه‌های یکسانی دارند و بر مبنای متراژ خانه و ارزش سالانۀ مسکن، می‌توان به دهک‌بندی ساکنان آن پرداخت. به عبارت دیگر، ممکن است که افراد در اظهار درآمدها دست به تقلب زده و یا از اعلام آن، خودداری کنند. اما محل سکونت‌شان، آشکارگر وضعیت درآمدی آنان است. آنانی که در کاندوها زندگی می‌کنند یا بیش از یک خانه در تملک‌شان است، از دریافت یارانۀ U-Save محروم خواهند شد؛ چرا که نشان از درآمد بالای آنان است. به همین ترتیب، مابقی افراد بر اساس خانه‌های دولتی در اختیارشان، طبقه‌بندی خواهند شد.

از این رو، حتّی اگر در پایگاه دادۀ مرکزی سنگاپور نقصی در کار باشد یا تقلبی صورت گرفته باشد، با قید نحوۀ سکونت، این سازوکار به دقیق‌ترین حالت خود دست پیدا خواهد کرد.

کارزار رسانه‌ای دولت سنگاپور: تلاش برای اقناع مردم

 کارزار رسانه‌ای سنگاپور برای آزادسازی بازار برق، ماهیتی کاملاً متفاوت از الگوهای سیاسی- نظیر مالزی- داشت و بر محور «توانمندسازی مصرف‌کننده» و «مدیریت اضطراب» استوار بود. دولت به جای استفاده از ادبیات تندِ مبارزۀ با فساد، فضایی آموزشی و تجاری با شعار محوری «قدرت در دست شماست» ایجاد کرد. هستۀ مرکزی این راهبرد، خنثی‌سازی بزرگ‌ترین ترس عمومی یعنی قطع برق بود؛ بدین سبب، تمامی ابزارهای تبلیغاتی بر تکرار یک پیام فنی اما اطمینان‌بخش متمرکز شدند: «سیم‌ها عوض نمی‌شوند، فقط انتخاب‌ها جدید می‌شوند». این رویکرد سبب شد تا آزادسازی بازار نه به عنوان یک شوک یا خطر، بلکه به‌مثابۀ فرصتی جذاب برای خرید ارزان‌تر و هوشمندانه‌تر در ذهن مخاطب نقش ببندد.

در لایۀ اجرایی، این کارزار به جای تکیه صرف بر بیانیه‌های رسمی، رویکردی محله‌محور و تعاملی در پیش گرفت. دولت با برپایی کارناوال‌های آموزشی در طبقات همکف مجتمع‌های مسکونیHDB  و مراکز خرید، مستقیماً به سراغ سالمندان و زنان خانه‌دار رفت تا با زبانی ساده و استفاده از شخصیت‌های کارتونی، نحوۀ کار با اپلیکیشن‌ها و تغییر تأمین‌کننده را آموزش دهد. همزمان برای جلب اعتماد نسل جوان و جلوگیری از سردرگمی در میان تعرفه‌های متنوع، یک وب‌سایت مرجع دولتی برای «مقایسۀ لحظه‌ای قیمت‌ها» (compare.openelectricitymarket.sg) راه‌اندازی شد تا شفافیت ریاضی جایگزین ابهامات بازار شود؛ مجموعه‌ای از اقدامات که نشان می‌داد دولت با شهروندان نه مثل «رعیت»، بلکه همچون «مشتریانی هوشمند» رفتار می‌کند.

درس سنگاپور برای همه

تجربۀ سنگاپور به خوبی نشان داد که در کنار رقابت و آزادی اقتصادی- که اصولی عام و علمی هستند- بایستی به ویژگی‌ها و محتوای اجتماعی هر کشور توجه شد تا از رهگذر آن، بستۀ اصلاحی مناسب و کارآمد طراحی شود. نکتۀ حائز اهمیت در این تجربه، تلاش برای اقناع جامعۀ هدف اصلاحی است؛ امری که نشان می‌دهد حتّی ظرفیت‌های بالای دولت و سرمایۀ اجتماعی نسبتاً بالا، نمی‌تواند دولت را از اقناع جامعۀ هدف اصلاحات مستثناء سازد.