چگونه ترس از اصلاحات، صنعت نفت و بانک‌داری نیجریه را نابود کرد؟ - قسمت اوّل

نیجریه، غول نفتی قارّۀ آفریقا، امروز در وضعیتی پارادوکسیکال به سر می‌برد: کشوری که روی دریایی از نفت نشسته است، اما برای تأمین بنزین باک خودروهایش، دست به دامان واردات از اروپا و هند شده است. آمارهای رسمی سازمان اوپک نشان می‌دهد که نرخ بهره‌برداری از ظرفیت ۴۴۵ هزار بشکه‌ای پالایشگاه‌های این کشور، در سال‌های ۲۰۱۹ تا 2023 به «خط صاف صفر» رسیده است.

اما این سقوط صنعتی، حادثه‌ای فنّی نبود؛ بلکه تاوانی بود که صنعت نفت نیجریه بابت شکست‌های پیاپی در سیاست‌گذاری قیمت بنزین پرداخت. برای درک ریشه این ویرانی، باید به دو نقطه عطف تاریخی (۲۰۱۲ و ۲۰۱۶) بازگردیم که درِ پالایشگاه‌ها را مهروموم کردند.

ریشه‌های بحران: میراث شومِ «تثبیت»

برای فهمیدن اینکه چرا پالایشگاه‌ها نابود شدند، نبایستی صرفاً به سال‌های اخیر نگاه کرد. بذر این ویرانی در دهۀ ۲۰۰۰ میلادی کاشته شد. در دورانی که قیمت جهانی نفت رو به افزایش بود، دولت‌های وقت (خاصه در دوران اوباسانجو و یاروآدوآ) تصمیم گرفتند به جای پیروی از بازار، قیمت بنزین را در داخل تثبیت کنند.

این سیاست، آغازگر فرآیند «صنعتی‌زدایی» بود. شرکت ملی نفت نیجریه (NNPC) که متولی پالایشگاه‌ها بود، با یک دو راهی بودجه‌ای مواجه شد: نخست، درآمدهای نفتی را صرف «تعمیرات اساسی» (TAM) و نوسازی پالایشگاه‌ها کند یا به تعبیری سرمایه‌گذاری کند. دوّم، درآمدها را صرف «پوشش اختلاف قیمت» (یارانه) کند تا بنزین ارزان بماند درآمدها را صرف هزینه‌های جاری نماید.

تحت فشار سیاست‌های پوپولیستی، گزینۀ دوّم انتخاب شد. بودجه‌هایی که می‌بایست صرفِ خرید قطعات یدکی و نوسازی فناوری می‌شد، صرف یارانۀ بنزین شد. در نتیجه، پالایشگاه‌های پورت‌هارکورت، واری و کادونا که در دهۀ ۹۰ میلادی فعال بودند، به مرور مستهلک شده و ظرفیت تولیدشان افت کرد. تثبیت قیمت، عملاً به معنای توقّف سرمایه‌گذاری در تولید بود.

۲۰۱۲: انفجار دمل چرکین؛ شوک بدون چتر نجات

تا سال ۲۰۱۲، این سیاست کج‌دار و مریز ادامه داشت تا اینکه کفگیر به ته دیگ خورد. دولت گودلاک جاناتان در اقدامی ناگهانی، حذف کامل یارانه را اعلام کرد و در ساعات ابتدایی سال 2012 قیمت بنزین را از ۶۵ به ۱۴۱ نایرا افزایش داد.

اما این اصلاحات به فاجعه‌ای اجتماعی در نیجریه بدل شد. دولت نیجریه، هیچ تصمیمی برای طرّاحی یک نظام حمایت اجتماعی اتخاذ نکرده بود. برای مردم نیجریه که به سبب فساد و ناکارآمدی اعتماد چندانی به دولت نداشتند، این اقدام نه اصلاح اقتصادی بلکه تداوم مسیر «دزدی از سفره‌شان» بود. این امر به شکل‌گیری جنبش «نیجریه را اشغال کنید» (Occupy Nigeria) انجامید. پس از آن، دولت از تصمیمش عقب‌نشینی کرد و نرخ جدید 97 نایرا را تعیین کرد.

این شکست، ترسی فلج‌کننده در دولت نیجریه ایجاد کرد. برداشت آنان از جنبش اشغال نیجریه این بود: «اصلاح قیمت مساوی است با سقوط.» از ۲۰۱۲ به بعد، حفظ قیمت پایین به اولویت امنیتی بدل و بودجۀ تعمیرات پالایشگاه‌ها به طور کامل قربانی شد تا پول یارانه تأمین شود. این دوره، دورانِ مرگِ قطعیِ تولید بود.

۲۰۱۶: سرابِ اصلاحات؛ تثبیت در ارتفاع بالاتر

در سال ۲۰۱۶، دولت بوهاری تحت فشار سقوط قیمت نفت، قیمت را به ۱۴۵ نایرا افزایش داد. اما این اقدام، حرکت به سمت «شناورسازی» نبود، بلکه صرفاً «تثبیت قیمت در عددی بالاتر» بود. اگرچه این اقدام و افت قیمت نفت سبب شد که میزان یارانۀ پرداختی دولت به بنزین کاهش پیدا کرد، اما همچنان رقمی قابل توجّه در قیاس با بودجه‌های بخش‌های دیگر نظیر بهداشت بود.

مسیر بی‌بازگشت مرگ صنعت نفت

با نگاهی به نمودارهای میزان تولید بنزین و نرخ بهره‌برداری از پالایشگاه‌ها، می‌توان مشاهده کرد که پس از سال 2012 و تصمیم نادرست دولت، پالایشگاه‌های نیجریه رو به خاموشی رفتند.

 اگرچه تصمیم دولت در سال 2016 شوکی به این صنعت وارد کرد، اما نتوانست مانع از مرگ آن شود؛ به نحوی که هرگز نه میزان تولید و نه ضریب بهره‌برداری از پالایشگاه‌ها به حدود سال 2012 نرسید. در سال 2019، مطابق با آمارهای بولتن سالانۀ اوپک، میزان تولید بنزین در نیجریه به خط صاف بدل شد و این روند مطابق با آمارهای این نهاد، تا سال 2023 ادامه داشته است. از سال 2019، نیجریه رو به فروش مستقیم نفت و واردات مستقیم نفت آورد.

داده‌ها سخن می‌‌گویند: هزینۀ فرصت یک ملّت

گزارش‌های «ابتکار شفافیت صنایع استخراجی نیجریه» (NEITI) نشان می‌دهد که دولت در بازۀ زمانیِ ۲۰۰۵ تا ۲۰۲۲، بیش از 80 میلیارد دلار صرف یارانۀ بنزین کرده است. این رقم فقط یک عدد در بودجه نیست؛ این یعنی نیجریه با دستان خود، هزینه ساخت چند پالایشگاه مدرن را در باک خودروها سوزاند تا امروز محتاج واردات باشد.

با نگاهی به نمودار، به سهولت قابل دریافت است که پس از سال 2012، میزان یارانۀ پرداختی به بزنین در اثر افزایش قیمت دستوری و نیز کاهش قیمت نفت، کاهش یافته است. با این حال، گزارش ابتکار شفافیت صنایع استخراجی نیجریه بیان می‌کند که رقم یارانۀ بنزین سال 2022 در قانون بودجۀ این دولت (بیش از 6 میلیارد دلار) از مجموع ارقام درنظرگرفته شده برای آموزش، بهداشت و کشاورزی بیشتر است.

از این رهگذر می‌توان دریافت که چرا نه در هنگام اصلاح قیمت بنزین در سال 2012 و نه پس از آن، نظام حمایت اجتماعی مناسبی در نیجریه وجود نداشته است. نیجریه هرگز یک نظام تأمین اجتماعی کارآمد (مانند بیمه بیکاری فراگیر، خدمات درمانی رایگان باکیفیت یا سیستم‌های مالیاتی بازتوزیعی) ایجاد نکرد. در غیاب چنین چتر حمایتی، «بنزین ارزان» به تنها کالای عمومی ملموسی تبدیل شد که مردم از دولت دریافت می‌کردند. جامعه نیجریه، یارانه سوخت را نه یک ابزار اقتصادی، بلکه «حق‌السهم» خود از درآمدهای نفتی و تنها نمودِ رفاه می‌دانست. دولت‌ها نیز که ناتوان از ایجاد یک سیستم جایگزین (مانند پرداخت نقدی هدفمند) بودند، در تله‌ای گرفتار شدند که خود ساخته بودند.

پارادوکس تورّم: بنزین ارزان، زندگی گران

یکی از استدلال‌های همیشگی برای حفظ تثبیت قیمت بنزین در نیجریه، کنترل تورّم بود. اما داده‌های بانک جهانی خلاف این را ثابت می‌کند. در تمام سال‌هایی که دولت با چنگ و دندان قیمت بنزین را ثابت نگه داشت (به‌جز مقاطع کوتاه)، نیجریه تورم‌های دو رقمی و سنگین را تجربه کرد. از سال 2019، افزایش نرخ تورّم در نیجریه شدت گرفته و از11.4 درصد به 24.7 درصد در سال 2023 رسیده است.

ریشۀ تورّم بالا در نیجریه آن است که دولت برای تأمین آن 80 میلیارد دلار یارانه (که در گزارش ابتکار شفافیت آمده)، کسری بودجه به بار آورده و دست به دامان چاپ پول و استقراض از بانک مرکزی شد. این داده‌ها واقعیتی تلخ را افشا می‌کنند: «تثبیت قیمت بنزین، تورّم را از بین نبرد، بلکه تنها منشأ آن را عوض کرد.» مردم در جایگاه سوخت پول کمتری می‌دادند، اما «هزینۀ تورّمی» آن را در قیمت مواد غذایی و اجاره مسکن، با بهره‌ای سنگین‌تر پرداخت می‌کردند.

سیاست تثبیت قیمت که از دهه ۲۰۰۰ آغاز شد و پس از شکست ۲۰۱۲ به دکترین امنیتی تبدیل گشت، منجر به «صنعتی‌زدایی کامل» در بخش نفت شد. نیجریه پالایشگاه‌های خود را قربانی کرد تا توهم ارزانی را حفظ کند. با مرگ پالایشگاه‌ها، نیجریه به یک واردکننده مطلق تبدیل شد. این تغییر وضعیت، تنها یک بحران فنی نبود؛ بلکه آغازگر یک بحران مالی ویرانگر بود که پای بانک‌ها را به میان کشید.

گذار اجباری به واردات

با به صفر رسیدن تولید داخلی، نیجریه چاره‌ای جز تسلیم شدن در برابر واردات نداشت. کشوری که می‌توانست هاب انرژی غرب آفریقا باشد، به بزرگترین مشتری بنزین پالایشگاه‌های اروپا و هند تبدیل شد. اما این تغییر فاز از «تولید» به «واردات»، تنها تغییری لجستیکی نبود؛ بلکه آغازی بر یک بحران مالی عمیق‌تر بود.

واردات بنزین نیازمند دلار بود و دولت نیجریه برای تأمین این حجم عظیم ارز و پرداخت مابه‌التفاوت قیمت به واردکنندگان بخش خصوصی، ناچار شد دست به دامان نظام بانکی شود. اقدامی که ترازنامۀ بانک‌ها را به گروگان گرفت و اقتصاد کلان را در پرتگاه ورشکستگی قرار داد.

در قسمت آتی به این نکته خواهیم پرداخت که چگونه بدهی دولت بابت واردات بنزین، به یک «عفونت سمی» در شبکه بانکی تبدیل شد؛ چرا بانک‌های نیجریه با وجود درآمدهای نفتی کشور، تا مرز ورشکستگی پیش رفتند و پدیده «واریزی صفر» (Zero Remittance) چگونه خزانه دولت را در سال ۲۰۲۲ کاملاً خالی کرد.