انتشار تصویبنامه اخیر هیئت وزیران مبنی بر تغییر معیارهای دهکبندی و حذف مشمولان یارانه نقدی بر اساس «گردش مالی» و «داراییهای اسمی»، بار دیگر پرسشهایی را در خصوص معیارهای کارآمد توزیع منابع عمومی برانگیخته است. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در رویکرد جدید خود، تمرکز را بر شناسایی ثروتمندان از رهگذر ملاکهایی چون رصد تراکنشهای بانکی و مالکیت خودرو و ملک گذاشته است. اما به طور کلی آیا این روشها از کارایی لازم برای تشخیص فقرا از ثروتمندان برخوردار هستند؟
جهان در حال توسعه، سالهاست که از روشهای بدوی و پلیسیِ «آزمون وسع» (Means Testing) که صرفاً به دنبال مچگیری از طریق معیارهایی چون حساب بانکی است، عبور کرده است. کشورهای پیشرو، به جای تمرکز بر «دارایی اسمی»، به سمت سنجش «آسیبپذیری واقعی» و «فرمولهای ترکیبی» حرکت کردهاند. در ادامه، تجربه ۵ کشور منتخب را که میتوانند الگویی برای اصلاح نظام یارانهای ایران باشند، بررسی خواهد شد.
1. اردن: صندوق تکافل (Takaful)؛ وقتی «بدهی» از «درآمد» کسر میشود
اردن شاید شبیهترین نمونه به وضعیت کنونی ایران است. کشوری که تحت فشار اصلاحات اقتصادی و آزادسازی قیمت انرژی، مجبور شد نظام توزیع یارانه همگانی نان و سوخت را حذف و یارانه نقدی هدفمند- یا برنامه تکافل- را جایگزین کند. اما شاهکار اردن در فرمول شناسایی این الگو نهفته است.
در حالی که در ایران، وام گرفتن و گردش پول ناشی از آن میتواند منجر به حذف یارانه شود، نظام «صندوق کمک ملی» (NAF) اردن، رویکردی کاملاً معکوس دارد. در فرمول رتبهبندی رفاهی اردن، «بازپرداخت وام و بدهی» بهعنوان هزینهای قابل قبول از درآمد خانوار کسر میشود. منطق الگوی اردنی چنین است که قسط پرداختی وام از حساب خارج میشود و جزء درآمدهای قابل تصرف نیست؛ در نتیجه نبایستی مبنای حذف خانوار از پرداخت یارانه شود.
افزون بر این، اردن به جای تکیه بر یکی دو شاخص- مانند میزان درآمد و تملّک خودرو- از الگوریتمی با 57 شاخص متفاوت بهره میگیرد. این شاخصها شامل نوع سوخت مصرفی برای گرمایش، فاصله محل سکونت تا مدارس دولتی، و حتی جنسیت سرپرست خانوار است. الگوی اردنی در عوض نگاه صفر و یکیِ حذف/ بقا، خانوارها را بر اساس شکاف فقر رتبهبندی میکند؛ یعنی به محاسبه فاصله هر خانوار تا خط فقر میپردازد تا به همان میزان از دولت کمک دریافت کند. این الگو سبب میشود تا خطای شمول در اردون به زیر 10 درصد برسد. رقمی که به نسبت برنامههای مشابه در منطقه بسیار اندک و حاکی از موفقیت این الگوست.
2. شیلی: ثبت اجتماعی خانوارها (RSH)؛ مفهوم «درآمد اصلاحشده»
شیلی به عنوان یکی از لیبرالترین اقتصادهای آمریکای لاتین، الگویی را توسعه داده است که پاسخی مستقیم به نقد اصلی وارد بر دهکبندی در ایران است: «چرا درآمد یکسان برای دو خانواده با شرایط متفاوت، یکسان دیده میشود؟»
سیستم «ثبت اجتماعی خانوارها» (Registro Social de Hogares) در شیلی، مفهومی به نام «درآمد موثر» یا اصلاحشده را جایگزین درآمد اسمی کرده است. فرض کنید دو خانواده هر کدام ۵۰ میلیون تومان درآمد دارند. خانواده اوّل یک زوج جوان و سالم هستند و خانواده دوّم دارای یک فرزند معلول و دو فرزند دانشجو. در الگوی ایرانی، هر دو در یک دهک قرار میگیرند. اما در الگوی شیلی، درآمد خانواده دوّم بر یک «شاخص نیاز» تقسیم میشود. وجود فرد معلول، سالمند نیازمند مراقبت یا دانشجو، ضریب مخارج را بالا برده و «رتبه رفاهی» خانواده را پایین میآورد.
در این الگو به جای اینکه دولت را در جایگاه بازرس قرار گیرد، شهروند به عنوان مشارکتکننده عمل میکند. این سیستم به جای اینکه دولت را در جایگاه «بازرس» قرار دهد، شهروند را در جایگاه مشارکتکننده مینشاند. پایگاه داده ثبت اجتماعی ترکیبی از دادههای اداری- همچون سوابق مالیاتی- و خوداظهاری شهروندان است. اگر دادههای دولت نشان دهد که فرد ثروتمند است اما واقعیت زندگی او چیز دیگری باشد (مثلاً ورشکستگی که هنوز در سیستم مالیاتی ثبت نشده)، شهروند حق دارد اطلاعات خود را ویرایش کند و پس از راستیآزمایی میدانی، دهک او تغییر میکند. الگوی شیلی از رهگذر این انعطافپذیری، توانسته اعتماد اجتماعی را بازسازی کند؛ امری حلقه مفقوده نظام پرداخت یارانه در الگوی ایرانی است.
3. کلمبیا: سیستم سیسبِن (Sisbén IV)؛ عبور از دهکبندی خطی
یکی از مشکلات ساختاری در ایران، وسواس روی مفهوم «دهک» است. اینکه فردی در دهک 7 باشد یا 8، میتواند سرنوشت شمولیت یارانهاش را تغییر دهد، در حالی که اختلاف درآمدی آنها ممکن است ناچیز باشد. کلمبیا با سیستم سیسبِم این نگاه خطی را دور ریخته و جامعه را به «چهار گروه کیفی» تقسیم کرده است.
در الگوی کلمبیا، خانوارهای در گروههای A (فقر مطلق)، B (فقر نسبی)، C (آسیبپذیر) و D (غیر فقیر) تقسیمبندی میشوند. نکته حائز اهمیت در این الگو، مربوط به نوع رفتار نظام حمایتی با گروه آسیبپذیر است. این گروه شامل کسانی هستند که شاید امروز فقیر نبوده و از قضا درآمد متوسطی نیز داشته باشند، اما به دلیل نداشتن پسانداز یا شغل پایدار، با یک شوک تورّمی سریعاً به زیر خط فقر هبوط خواهند کرد.
کلمبیا برخلاف ایران که سیاست «حذفی» دارد، برای گروه C سیاست پیشگیرانه دارد. این افراد شاید یارانه نقدی مستقیم نگیرند، اما از تخفیفهای بیمهای، وامهای مسکن و حمایتهای آموزشی برخوردار میشوند تا به گروه فقیر سقوط نکنند. معیارهای کلمبیا نیز ترکیبی از ظرفیت درآمدی و کیفیت زندگی است. در این الگو در عوض تنها پرسیده شود که چقدر پول در حساب دارند، محیط زندگی را هم میسنجند و بر اساس شاخصهایی چون دسترسی به آب سالم، اینترنت، تعداد اتاق و تراکم نفر در آن، کیفیت زندگی خانوار را محاسبه میکنند. این رویکرد سبب میشود یک روستایی با درآمد متوسط ولی محروم از امکانات، با یک شهرنشین با همان درآمد، در یک کفه ترازو قرار نگیرند.
4. ترکیه: نظام یکپارچه کمک اجتماعی (ISAS)؛ فرمولبندی، جایگزین خطکشی
ترکیه به دلیل همسایگی و برخی شباهتهای ساختاری اقتصاد، الگوی مناسبی برای قیاس با ایران است. وزارت خانواده و خدمات اجتماعی ترکیه، سیستمی به نام نظام یکپارچه کمک اجتماعی (Integrated Social Assistance Information System) را راهاندازی کرده که تمام ۲۸ پایگاه داده دولتی را به هم متصل میکند. اما تفاوت اصلی با ایران در نحوه تفسیر داده است.
در ایران، داشتن خودروی بالای ۳ میلیارد تومان یا سفر خارجی، حکم وتو را دارد و فرد را بلافاصله حذف میکند. اما در ترکیه، هیچ تکعاملی باعث حذف نمیشود. سیستم ترکیه مبتنی بر «امتیازدهی وزنی است. داشتن خودرو امتیاز رفاه را بالا میبرد، اما همزمان تعداد فرزندان، وضعیت اشتغال (رسمی یا غیررسمی)، قبوض مصرفی انرژی و وضعیت مسکن، امتیاز را تعدیل میکنند.
برای نمونه، اگر فردی خودروی مدل بالا دارد اما در منطقهای با شاخص توسعه پایین زندگی میکند و قبض برق مصرفیاش پایین است، الگوریتم تشخیص میدهد که این خودرو شاید تنها سرمایه اوست و لزوماً نشانه درآمد جاری بالا نیست. این سیستم «خاکستری» به جای سیستم «سیاه و سفید» ایران، خطای حذف کاذب را به شدت کاهش داده و مانع از شوکهای اجتماعی ناشی از قطع یارانه میشود.
5. پرو: سیستم هدفگیری خانوار (SISFOH)؛ اولویت جغرافیا بر فرد
پرو با چالش عظیمی به نام «اقتصاد غیررسمی» مواجه است، جایی که بسیاری از فقرا درآمد ثبتشده ندارند و بسیاری از ثروتمندان نیز فرار مالیاتی دارند. راهکار پرو برای این مشکل، استفاده از «هدفگیری جغرافیایی» به عنوان فیلتر نخست است.
سیستم هدفگیری خانوار ابتدا نقشه فقر کشور را بر اساس دادههای سرشماری و ماهوارهای ترسیم میکند. اگر خانواری در یک محلهی اعیاننشین در لیما- پایتخت این کشور- زندگی کند، پیشفرض سیستم بر «عدم استحقاق» است؛ مگر اینکه خلافش ثابت شود. اما اگر خانواری در مناطق حاشیهنشین یا روستایی باشد، پیشفرض بر «استحقاق» است.
این رویکرد برای ایران که شکاف هزینهای عمیقی بین تهران و شهرستانها دارد، بسیار آموزنده است. در حال حاضر، درآمد ۲۰ میلیون تومانی در یک روستای دورافتاده رفاه خوبی ایجاد میکند، اما همین درآمد در تهران- با توجه به تورم ۳۳ درصدی مسکن- حتی کفاف اجارهخانه را نمیدهد. سیستم پرو با اعمال «ضریب منطقهای»، قدرت خرید واقعی پول را میسنجد. علاوه بر این، پرو از «آزمون وسع نیابت» (Proxy Means Test) استفاده میکند؛ یعنی اگر به حساب بانکی دسترسی نداشته باشد، از روی کیفیت مصالح خانه و داراییهای مشهود- مثل جنس کفپوش خانه- سطح رفاه را تخمین میزند.
عبور جهان از خطکشیهای انعطافناپذیر
بررسی تجربه این ۵ کشور نشان میدهد که معیار قرار دادنِ صرفِ تراکنش بانکی یا دارایی اسمی در یک اقتصاد درگیر تورم، رویکردی منسوخ و ناعادلانه است. تورم ۶۶ درصدی خوراکیها در ایران، مرزهای سنتی فقر و غنا را جابجا کرده است. خانوارهای بسیاری با درآمدهای ریالی بالا، عملاً قدرت خریدی معادل دهکهای پایین دارند.
ایران برای گذار از این وضعیت، نیازمند حرکت به سمت الگوهای ترکیبی است: الگویی شبیه اردن که بدهی را از درآمد کسر کند، شبیه شیلی که هزینههای خانوار- معلولیت یا تحصیل- را در درآمد لحاظ کند، و شبیه کلمبیا که به جای حذف و اضافه صفر و یکی، سطوح مختلفی از حمایت را برای قشر آسیبپذیر، که هنوز فقیر نشدهاند اما در لبه پرتگاه تورم هستند، تعریف نماید.
