نظام بازنشستگی در ایران از جمله چالشهای اساسی اقتصاد و جامعه ایران است. در حال حاضر جامعه ایرانی با فشار افزایش جمعیت سالمند مواجه است. مطابق برآورد گزارش شماره هفتم عدالت شغلی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، افزون بر کمبود منابع صندوقهای بازنشستگی، نرخ پایین پوشش بیمه بازنشستگی نیز مسئله مبرم و حائز اهمیتی است.
در این گزارش ذکر شده که پوشش بیمهای، چه در میان سالمندان و چه در میان شاغلین، حدود 35 درصد است. مطابق تحلیل این گزارش، چندین عامل در پدید آوردن این مسئله دخیل بودهاند؛ از ساختار حکمرانی بازنشستگیِ تودرتو تا ضعف توانمندی دولت و شکاف ساختاری در بازار کار. در این گزارش، این موارد به اجمال مورد بررسی قرار خواهند گرفت.
نظام رفاهیِ ایرانی یا حکایت «شتر، گاو، پلنگ»
مطابق با چارچوب نظری گزارش فوق و برگرفته از کتاب «سه جهان رفاه سرمایهداری»، میتوان سه دسته کلی از نظامهای رفاهی را میتوان از هم تفکیک کرد:نظام لیبرال، نظام محافظهکار و نظام سوسیالدموکرات. دولت در نظام لیبرال، نقش حداقلی و محدود دارد. نوع حمایت در این نظام، بر پایه توان فرد و استمرار اشتغال و بازنشستگی خصوصی بستگی دارد. در نتیجه، نوع پوشش بازنشستگی در نظام لیبرال، پایین و مشروط به مشارکت فعال در بازار کار رسمی است.
در نظام محافظهکار یا کورپوراتیستی، دولت نقشی به نسبت بیشتر و از نظام لیبرال دارد. نوع حمایت در این نظام، متکی بر شغل، میزان درآمد و سابقه کاری است. بنابراین، پوشش بیمه بازنشستگی در این نظام، حد متوسطی داشته و الگوی آن شغلمحور است؛ خلاف نظام لیبرال که الگوی آن بازارمحور بوده است.
در نظام سوسیالدموکرات، دولت نقشی چندلایه و ترکیبی دارد و در قیاس با دو نظام مذکور، مداخله گستردهای دارد. نوع حمایت در این نظام، به صورت نیازمحور بوده و بر سابقه بیمهای و مشارکت شغلی استوار است. بنابراین، در این نظام، پوشش بیمهای بالا بوده و چتر حمایتی برای گروههای آسیبپذیر دارد. در نتیجه، الگوی این نظام رفاهی را میتوان الگوی دولتمحور نامید.
اما نظام رفاهیای که در ایران به اجرا در میآید، عناصری از نظامهای سهگانه دارد اما هیچ کدام از آنها نیست. از یک سو، ارائه خدمات مبتنی بر سابقه شغلی و اشتغال رسمی است که شباهت به نظام محافظهکار دارد. افزون بر این، در ایران طرحهایی همچون پرداخت یارانه نقدی یا بیمه سلامت همگانی به رویکرد نیازمحور لیبرال تنه میزند. این نظام رفاهی خاص، همچنان سوسیالدموکرات هم نیست؛ چرا که فاقد ویژگیهایی همچون پوشش همگانی، مالیاتهای بازتوزیعی و حمایت گسترده از اشتغال زنان است.
نگاهی به وضعیت جهانی
مطابق با دادههای سازمان بینالمللی کار، حدود 79.5 درصد سالمندان جهان تحت پوشش بیمههای بازنشستگی هستند. اما اگر میانگین شکورهای برخوردار و فقیر با یکدیگر مقایسه شود، وضعیت صورتی بحرانی پیدا خواهد کرد. نرخ پوشش بازنشستگی در کشورهای اروپایی و آمریکای شمالی، از 90 درصد فراتر رفته است؛ اما در کشورهای آفریقایی زیر صحرا، این نرخ 22.3 درصد و به طور کلی در کشورهای کمدرآمد و فقیر، نرخ به 12.7 درصد تنزل خواهد کرد. بنابراین، گویی مسئله پوشش پایین در ایران را میتوان با این شکاف مورد تحلیل قرار داد و لایه دیگری از این مشکل را مورد مداقه قرار داد.
در تحلیل سازمان بینالمللی کار، برای توضیح این شکاف میان کشورهای برخوردار و فقیر در پوشش بیمه بازنشستگی سه دلیل ذکر شده است. نخستین مسئله، اشتغال غیررسمی گسترده در این کشورهاست. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، بخش بزرگی از جمعیت، در بخش غیررسمی شاغلاند و به سبب نداشتن قرارداد رسمی یا سابقه بیمه، جایی در نظامهای بازنشستگی ندارند.
علت دیگر از نگاه سازمان بینالمللی کار، محدودیت منابع دولت است. کسری بودجه، در کنار بدهیهای عمومی فراوان و اولویتهای سیاسی دیگر، سبب میشود که دولتها نتوانند طرحهای غیرمشارکتی بازنشستگی را برای افراد بدون سابقه بیمهای، تأمین مالی کنند. علت آخر از نگاه این سازمان، زیرساختهای ضعیف نهادی است؛ فقدان ثبتنام دیجیتال، نبود اطلاعات بیمهای منسجم و نیز سامانههای کارآمد برای شناسایی افراد واجد شرایط و در یک کلام فقدان ظرفیتهای اجرایی دولتی. این سه عامل سبب شده است که بسیاری از کشورها و از جمله ایران، نتوانند نظامهای اجباری یا مشارکتی بازنشستگی را به صورت کافی و وافی گسترش دهند.
شکاف ساختاری و جنسیتی در نظام بازنشستگیِ ایرانی
با نگاهی به دادههای گزارش هفتم عدالت شغلی، میتوان دریافت که پوشش بیمه بازنشستگی هم در میان سالمندان و هم در میان جمعیت شاغل، بسیار پایین است. با در نظر گرفتن جمعیت 13.6 میلیون نفری بالای 55 سال، حدود 4.7 میلیون نفر بازنشسته تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر هستند؛ یعنی حدوداً 35 درصد. در میان جمعیت شاغل در اقتصاد کشور نیز، برآوردها نشان میدهد که حدود 20 میلیون بیمهپرداز از 24 میلیون نفر شاغل گزارش شده در بازار کار وجود دارد. اما اگر جمعیت در سن کار را، که حدوداً 56 میلیون نفر تخمین زده میشود، مبنا قرار دهیم، نرخ پوشش بیمهای در میان جمعیت شاغلین نیز حدوداً 37 درصد خواهد بود. جدای از اینکه پوشش 35 درصدی، به معنای آن است که 65 درصد جمعیت سالمند کشور فاقد سازوکار تأمین معیشتاند، مشارکت کم اقتصادی و نیز تعداد شاغلین بالا در بخش غیررسمی نیز سبب میشود که بحران نظام بازنشستگی تشدید و در نسلهای آتی ماهیتی انباشتی پیدا کند.
افزون بر شکاف ساختاری، نوعی شکاف جنسیتی نیز در نظام بازنشستگی ایرانی وجود دارد. مردان ایرانی در سن بازنشستگی، با نرخ 56 درصدی تحت پوشش بیمه قرار دارند؛ اما این نرخ برای زنان سالمند تنها 15 درصد است. در میان جمعیت در سن کار، 55 درصد مردان بیمه میپردازند اما تنها 19 درصد از زنانِ این گروه تحت پوشش بیمه بازنشستگی قرار دارند.
مشکلات نهادی و فرهنگی نظام بازنشستگی در ایران
علاوه بر شکافهای ساختاری و جنسیتی، نظام بازنشستگی ایرانی با مشکلات نهادی و فرهنگی دیگری نیز دستوپنجه نرم میکند. بنا به این گزارش، در جامعه ایرانی سرمایهگذاری برای بازنشستگی نوعاً ضرورتی بلندمدت محسوب نشده و هزینه آن صرف دیگر سرمایهگذاریها میشود. افزون بر این، اعتماد عمومی نسبت به نهادهای رفاهی وضعیت نامناسبی دارد؛ در نگاه بیمهپردازان، چنین پرداختهایی در حکم هزینه بدون فایده است.
گذشته از مسائل فرهنگی، مسائل نهادی نیز نظام بازنشستگی و رفاهی در ایران را با چالشهای مهمی مواجه ساخته است. تعدد نهادها و ناهماهنگی میان آنها، با قوانین و ساختارهای جداگانه و نبود سامانه یکپارچه اطلاعات، از جمله مشکلات نهادی است که برآمده از نظام ترکیبی و ناهمگون نظام رفاهی در ایران است. افزون بر این، حق بیمه بالا، نبود مشوق، پیچیدگی اداری و نگرانی از پایداری خدمات مانع بهرهمندی از بیمه اختیاری برای شاغلان مستقل و گروههای فاقد شغل رسمی است.
به همه اینها، بایستی کاهش پایداری مالی صندوقها را اضافه کرد. علاوه بر حکمرانی اقتصادیِ ضعیف این صندوقها و انباشت بدهی در آنان، پوشش پایین بیمهای و نسبت کم شاغلان رسمی به بازنشستگان، صندوقهای بازنشستگی را در شرایط فعلی و آتی با بحرانهای مالی مواجه خواهد ساخت.
راهکارهای اصلاح نظام بازنشستگیِ ایرانی
در گزارش شماره هفتم عدالت شغلی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بر این مسئله تأکید میشود که اصلاح وضعیت فعلی نیازمند یک بسته سیاستی چندبعدی است. با این حال، در این گزارش پیشنهاد عموماً ناظر به بحث شکاف ساختاری و جنسیتی است. گزارش تأکید میکند که دولت میبایست با اصلاحات مقرراتی، فرایند رسمیسازی مشاغل را تسهیل کند. گذشته از این، بایستی سازوکارهای بیمهای متناسب با ناپایداری درآمد و ماهیت شغلی این گروهها طراحی شود تا رسمیسازی مشاغل در بین جمعیت شاغل در آن بخش، ترغیب شود.
در زمینه شکاف جنسیتی نیز، دولت میباست با در نظر گرفتن سیاستهای حمایتی مکمّل، نظیر توسعه خدمات مراقبت از کودک، انعطافپذیری در ساعات کاری و مشوقهای بیمهای، در نظر گرفت تا زنان شاغل در همه بخشها امکان استمرار بیمهپردازی را داشته باشند.
اما به نظر میرسد حلقه مفقوده بسته پیشنهادی این گزارش، تلاش برای یکسانسازی و خروج نظام رفاهی از اعوجاجی است که خود بدان معترف بوده است. به دیگر سخن، ماهیت التقاطی و ترکیب ناهمگونی که نظام رفاهی فعلی دارد، بیش از مسائلی چون شفافیت در حکمرانی بر صندوقها دارد؛ چرا که از دل این اعوجاجات و تداخلها بستری برای ناکارآییهای مختلف پدید میآید و تداخلات و ناهماهنگیهای ذاتی، سیاستگذاری در این بستر را مکوم به شکست میکند.
در نهایت، به نظر میرسد که نظام رفاهی به طور عام و نظام بازنشستگی به طور خاص در ایران اسیر هزارتویی از مشکلات است که در سطوح مختلف اقتصادی، نهادی سیاستی و فرهنگی دچار چالشهای حائز اهمیت است. گذار از این چالشها، جدای از نیاز مبرم به بسته سیاستی چندجانبه و ذو ابعاد، نیازمند اراده سیاسی و اعتماد اجتماعی است و ذرهای تخلخل در این دو عنصر، هر اقدام اصلاحی را ناکام میگذارد.
