دور دوم مذاکرات میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا با ایده «گنجاندن منافع اقتصادی آمریکا در متن مذاکرات» برگزار شده است. در وهله نخست، از سخنان مبهمِ طرفین، چنین به نظر میرسد که این ایده توانسته بر سر کلیات اجماعی ایجاد کند اما بحث بر سر جزئیات آن همچنان پابرجاست. بنا به برخی گفتهها، هیئت مذاکرات ایرانی قرار است طی دو هفته با پیشنهادهایی برای حل اختلافات به میز مذاکره بازگردد.
روابط میان ایران و ایالات متحده آمریکا در طول چهار دهه اخیر، غالباً در چارچوبهای امنیتی، ایدئولوژیک و نظامی تحلیل شده است. اما فراتر از این لایههای تقابلی، یک واقعیت اقتصادی بزرگ نادیده گرفته شده است: «هزینه فرصت» سنگینی که واشینگتن با خروج از بازار ایران متحمل شده است. ایده انتفاع اقتصادی آمریکا از بازار ایران، که در دهه 1370 شمسی توسط دولت تکنوکرات وقت مطرح شد، تلاشی بود برای تبدیل یک دشمن سیاسی به یک «شریک اجتنابناپذیر اقتصادی». امروز، در جهانی که زنجیرههای تأمین انرژی و رقابتهای ژئوپلیتیک با چین حرف اول را میزنند، بازخوانی این پرونده و بررسی موانع ساختاری که حتی اراده احتمالی کاخ سفید را برای بازگشت به بازار ایران به بند میکشد، ضرورتی راهبردی است.
دوران پهلوی: معماری وابستگی متقابل
روابط اقتصادی ایران و آمریکا در دوران پهلوی، نمونهای کلاسیک از ادغام یک اقتصاد در حال توسعه در ساختار قدرت جهانی بود. در دهه ۵۰ شمسی، ایران نه تنها به عنوان ژاندارم منطقه، بلکه به عنوان یکی از بزرگترین شرکای تجاری خارج از ناتو برای واشنگتن عمل میکرد. حضور بیش از ۵۰ هزار مستشار آمریکایی در ایران صرفاً یک حضور نظامی نبود، بلکه پیوندی ارگانیک میان بخش خصوصی آمریکا و زیرساختهای عمرانی ایران ایجاد کرده بود. در آن سالها، پروژههای عظیمی مانند نیروگاههای هستهای و شبکه برق سراسری با نگاه به تکنولوژی آمریکایی طراحی شدند؛ موضوعی که نشاندهنده یک «انتفاع دوجانبه» بود: ایران به نوسازی سریع دست مییافت و آمریکا بازاری تضمینشده برای کالاهای سرمایهای خود داشت.
تجارت در پسا انقلاب: تداوم فروش نفت در میانه بحران
برخلاف روایتهای رایج که روابط اقتصادی را بلافاصله پس از سال 1357 پایانیافته میدانند، واقعیات تاریخی نشان میدهد که منطق بازار حتی در تندترین پیچهای سیاسی نیز به حیات خود ادامه میدهد. پس از تسخیر سفارت آمریکا و قطع روابط دیپلماتیک، اگرچه داراییهای ایران مسدود شد، اما تجارت نفت به طور کامل متوقف نشد. تا سال 1366 (1987 میلادی)، ایالات متحده همچنان یکی از خریداران نفت خام ایران بود. در واقع، حتی در اوج جنگ ایران و عراق، نفت ایران به پالایشگاههای آمریکایی میرسید.
نقطه چرخش نهایی نه در سال 1358، بلکه در اکتبر 1987 رخ داد؛ زمانی که رونالد ریگان با صدور یک فرمان اجرایی، واردات هرگونه کالا و خدمات از ایران را به بهانه «حمایت از تروریسم» و «تهدید آزادی کشتیرانی در خلیج فارس» ممنوع کرد. با این حال، حتی این فرمان نیز راه را برای شرکتهای آمریکایی کاملاً نبست؛ چرا که آنها از رهگذر شعب خارجی خود در اروپا و دبی، همچنان به معامله با ایران ادامه میدادند. این نشان میدهد که بخش خصوصی آمریکا همواره تشنه حضور در بازار ایران بوده و تنها با فشارهای سختافزاری دولت مرکزی عقبنشینی کرده است.
دهه 1370 و قرارداد کونوکو: تلاش برای شکستن سد تحریم
با روی کار آمدن دولت هاشمی رفسنجانی و در پیش گرفتن سیاست «سازندگی»، ایران تلاش کرد از مسیر اقتصاد به تنشزدایی سیاسی برسد. استراتژی تهران این بود که با گره زدن منافع شرکتهای بزرگ نفتی آمریکا به میادین خود، یک «لابی نفتی» قدرتمند در واشنگتن به نفع ایران ایجاد کند. نقطه اوج این تلاش، قرارداد با شرکت نفتی «کونوکو» (Conoco) در سال 1995 برای توسعه میادین نفتی سیری A و E بود.
این قرارداد زلزلهای سیاسی در واشنگتن ایجاد کرد. برای اولین بار پس از انقلاب، یک غول نفتی آمریکایی مستقیماً با شرکت ملی نفت ایران وارد معامله شده بود. اما این رویا دیری نپاید. دولت کلینتون تحت فشار شدید کنگره و لابیهای طرفدار اسرائیل، با صدور دو فرمان اجرایی پیاپی، نه تنها قرارداد کونوکو را ملغی کرد، بلکه سرمایهگذاری شرکتهای آمریکایی در صنعت نفت ایران را به کلی ممنوع ساخت. این اقدام، آغازگر عصر جدیدی بود که در آن «اقتصاد» به گروگان «سیاست» درآمد و ایده انتفاع آمریکا از بازار انرژی ایران در نطفه خفه شد.
قانون داماتو و نهادینه شدن تحریمهای ثانویه
شکست قرارداد کونوکو تنها آغاز کار بود. در سال 1996، کنگره آمریکا با تصویب «قانون تحریمهای ایران و لیبی» (ILSA) که به قانون داماتو مشهور شد، گامی بیسابقه در حقوق بینالملل برداشت. این قانون برای نخستین بار «تحریمهای ثانویه» را ابداع کرد؛ یعنی آمریکا نه تنها شرکتهای خود، بلکه شرکتهای کشورهای ثالث را نیز در صورت سرمایهگذاری بیش از 20 میلیون دلار در صنعت نفت ایران، جریمه میکرد.
قانون داماتو (که بعدها به ISA تغییر نام یافت) سنگبنای معماری تحریمهایی شد که هدفش انزوای کامل اقتصادی ایران بود. از منظر انتفاع اقتصادی، این قانون یک «خودتحریمی» برای آمریکا نیز محسوب میشد؛ چرا که شرکتهای آمریکایی را از رقابت در یکی از غنیترین حوزههای انرژی جهان محروم کرد و فضا را برای رقبای اروپایی و بعدها چینی باز کرد. این قانون نشان داد که در ساختار سیاسی آمریکا، ایدئولوژی «مهار» بر منطق «سود» غلبه یافته است.
موانع حقوقی و نهادی فعلی: هزارتوی بازگشت
اگر امروز دولتی در واشنگتن بخواهد به ایده دهه 1370 بازگردد و از بازار ایران منتفع شود، با چنان شبکه پیچیدهای از قوانین مواجه است که لغو آنها نیازمند چیزی فراتر از یک اراده سیاسی ساده است.
قانون «مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم» (CAATSA) که در سال 2017 تصویب شد، یکی از سختترین موانع است. این قانون، تحریمهای ایران را با موضوعات غیرهستهای مثل تروریسم و برنامه موشکی گره زده است. از آنجا که سپاه پاسداران و نهادهای اقتصادی وابسته به آن تحت این قانون در فهرست گروههای تروریستی قرار گرفتهاند، هرگونه تعامل اقتصادی شرکتهای آمریکایی با بخشهای بزرگی از اقتصاد ایران، با موانع قانونی در داخل آمریکا مواجه میشود که رئیسجمهور به تنهایی قادر به ابطال آنها نیست.
یکی از زیرکانهترین اقدامات حقوقی در سالهای اخیر، «برچسبگذاری مجدد» تحریمها بوده است. به این معنا که یک نهاد مالی ایرانی- همچون بانک مرکزی- همزمان تحت تحریمهای هستهای، تحریمهای تروریسم و تحریمهای پولشویی قرار گرفته است. حتی اگر توافقی مانند برجام منعقد و تحریمهای هستهای تعلیق گردند، آن نهاد همچنان تحت دو عنوان دیگر در فهرست سیاه باقی میماند.
افزون بر این، طبق قانون «بازنگری توافق هستهای ایران» (INARA)، هرگونه اقدام اجرایی رئیسجمهور برای کاهش تحریمها باید به تایید یا بازنگری کنگره برسد. با توجه به ساختار دوقطبی قدرت در واشنگتن، هرگونه تلاشی برای گشایش اقتصادی با ایران با مخالفت شدید نمایندگانی مواجه میشود که امنیت ملی را در تضاد مطلق با توانمندسازی اقتصادی ایران میبینند.
نقش لابیهای تجاری و اتاق بازرگانی آمریکا
باوجود اهمیت و نقش لابیهای ضدایرانی، حضور گروههای حامی تجارت با ایران در واشینگتن، پارادوکس جالبی ایجاد کرده است. برخلاف لابیهای سیاسی، لابیهای تجاری آمریکا (مانند اتاق بازرگانی ایالات متحده و غولهای نفتی) در دهههای گذشته همواره به طور غیررسمی خواهان بازگشت به بازار ایران بودهاند. شرکتهایی مثل «بوئینگ»، «اکسان موبیل» و «جنرال الکتریک» به خوبی میدانند که ایران بزرگترین بازار بکر برای هواپیماهای مسافربری، تجهیزات حفاری عمیق و توربینهای صنعتی است.
علت عدم موافقت این لابی را بایستی در هزینه سیاسی اقدامشان جستید. در فضای سیاسی واشنگتن، دفاع از تجارت با ایران به عنوان «حمایت از دشمن» تعبیر میشود. لابیهای تجاری ترجیح میدهند منافع خود را در بازارهای دیگر دنبال کنند تا اینکه با صرف سرمایه سیاسی خود، با موج مخالفتهای ایدئولوژیک در کنگره روبرو شوند.
سایه پکن بر مخازن نفت ایران: پر کردن خلأ حضور آمریکا
جدای از مسئله موانع حقوقی و نهادی برای بازگشت آمریکا، حضور چین در صنعت نفت ایران مانع بزرگ دیگری است. یکی از بزرگترین هزینههای غیرمستقیم تحریمهای ایران برای ایالات متحده، تقدیمِ بازار استراتژیک انرژی ایران به جمهوری خلق چین بوده است. با خروج شرکتهای آمریکایی و اروپایی، ایران در قالب سیاست «نگاه به شرق»، درهای خود را به روی سرمایهگذاریهای چینی گشود.
سند همکاری 25 ساله ایران و چین، نقطه اوج این جایگزینی است. در حالی که شرکتهای آمریکایی به دلیل قوانین سختگیرانه OFAC حتی از مکاتبه با مقامات نفتی ایران هراس دارند، شرکتهای چینی نظیر Sinopec و CNPC در حال تثبیت حضور خود در میادین بزرگی همچون «یادآوران» و «آزادگان شمالی» هستند.
جدای از این موارد، نبود شرکتهای آمریکایی و حضور پررنگ چین، هزینه فرصتهای دیگری نیز به شرکتهای آمریکایی تحمیل میکند. یکی از این هزینه فرصتها، از دست رفتن مرجعیت است. وقتی زیرساختهای نفتی ایران بر اساس استانداردهای چینی یا روسی بازسازی شوند، بازگشت شرکتهای آمریکایی در آینده دشوارتر خواهد بود. صنعت نفت ایران که تاریخی کاملاً آمریکایی-انگلیسی داشت، اکنون در حال تغییر «زبان فنی» خود است.
نقشه راه برای انتفاع اقتصادی آمریکا
اگر دولت آمریکا بخواهد از پتانسیل ایران برای مهار قیمت انرژی و تضعیف نفوذ چین استفاده کند، باید استراتژی خود را از «فشار حداکثری» به «تعامل هدفمند اقتصادی» تغییر دهد. یک پیشنهاد آن است که وزارت خزانهداری باید برای شرکتهای مهندسی آمریکایی در حوزههایی مثل محیطزیست و ایمنی انرژی، نامههای تضمینی صادر کند تا آنها بدون ترس از تعقیب قضایی وارد پروژههای بهینهسازی انرژی در ایران شوند.
پیشنهاد دیگر، ایجاد یک کانال مالی که در آن درآمدهای نفتی ایران صرفاً برای خرید کالاها و خدمات از شرکتهای آمریکایی- خاصه در بخش کشاورزی و سلامت- استفاده شود. این مدل نه تنها انتفاع اقتصادی واشینگتن را تضمین میکند، بلکه وابستگی ایران به بازارهای شرقی را نیز کاهش میدهد.
انتفاع سخت
داستان روابط اقتصادی ایران و آمریکا، داستان فرصتهای سوختهای است که در آن «سود اقتصادی» همواره قربانی «هزینه سیاسی» شده است. ایده انتفاع اقتصادی که در دهه 1370 مطرح شد، هنوز هم زنده است، اما امروز با موانع حقوقی و نهادی بسیار سختتری روبروست. واقعیت این است که آمریکا برای بازگشت به این مسیر، واشینگتن بایستی ابتدا «دیوار حقوقی» که خود بنا کرده را با جسارت سیاسی تخریب کند؛ امری که به مؤلفههای گوناگونی وابسته است و نمیتوان با قطعیت درخصوص آن سخنی به میان آورد. اما به نظر آنچه قطعی است، شکست مجدد ایده انتفاع اقتصادی بهمثابه سازوکار تنشزدایی، ارتقاء روابط جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا به مرحله جدیدی از تنش است که پیش از این سابقهای نداشته است.
