به گزارش اکوایران و به نقل از پایاب، موضع رسمی در سیاست خارجی، همانقدر معنا دار است که محاسبه هزینه – فایده صرف. موضع رسمی اگر غلط یا ناقص باشد حتماً می تواند منشأ ضرر و بهانه دهی به دست خصم های یک کشور یا جریان سیاسی شود ولی به همان اندازه هم موضع گیری رسمی و سیاست سازی بر مبنای حساب هزینه و فایده صِرف، دور از واقعیت هستند. واقعیتی که از آن سخن می گوییم، تنها تابع شرایط قابل اندازه گیری بیرونی نیست. در کتب تحلیل سیاست خارجی، موارد متعددی از آنچه میتواند «تصمیم» را از «محاسبه» فاصله دهد آمده است. سیاستمدار، سیاستگذار، کارشناس و دیگر سطوح سیاست ورزی در هر سامانه تصمیم، و نیز ارتباط میان آن ها به هر حال واجد مشخصات روانشناختی، سازمانی است. این آسیب ها به طور کلی ولی عبارتند از:
سیاست اداری(Bureaucratic politics): ارتباط سازمانی و سلسله مراتبی در نظام تصمیم، از مهمترین موانع سیاست سازی و تصمیم سازی جسورانه است. «رابطه رئیس و مرئوسی» خودآگاه و ناخودآگاه موجب غلبه محاسبه های دیگر بر هزینه و فایده مبتنی بر منافع ملی می شود. در مخالفت با نظر، تشخیص و تصمیم مقام ارشد، گفته یا ناگفته، هزینه اداری، سیاسی و حتی گاه امنیتی برای مرئوس متصور و مفروض است.
بنابراین، طبیعی است که اگر همیت آگاهانه و جداگانه ای به خرج داده نشود، مرئوس، بدواً و علی القاعده آمادگی کافی را برای پرداخت چنین هزینه ای نخواهد داشت. حال آنکه این امر در اساس با پیگیری منافع ملی در تعارض است. برای مثال کسی که به استخدام وزارت امور خارجه در آمده است، هر چند در خدمت منافع ملی و پیشبرد اهداف وزارت امور خارجه است، اما در عین حال مرئوس مدیران خود نیز هست. بنابراین در صورتی که اختلاف تخصصی نظر با مدیران خود داشته باشد، می بایست آن را اظهار کند. این مانع ذهنی البته منحصر به کارمندان جز نیست و به طریق اولی برای مدیران بالاتر و تا سطح وزیر نیز وجود دارد.
در واقع حوزه کارشناسی برخلاف اجرا، حوزه تقلید و تبعیت نیست. اما واقعیت به طور پیشفرض هرگز متناسب با این معنا رخ نمی دهد و کارشناسان و رده های پایین تر، طبیعتاً همواره «مراعات» نظر و منظور رؤسا را می کنند مگر آنکه برای این کار آموزش، اراده و اختیار سازمانی وجود داشته باشد. گویی که از قضا، گاهی کارشناس از رئیس خود برای اظهار نظر دقیق، جزئی و تخصصی صائب تر است و این اختلاف نظر را باید به عنوان فرصت دید و استفاده کرد.
گروه فکری(Group think): آسیب بعدی که عمدتاً بر نظام تصمیم و فاصله ی آن از مدل بازیگر عقلانی (Rational Actor Model) است، «گروه فکری» است. وقتی جمع، نظر یکسانی دارد و ساز مخالف را برنمی تابد، یا وزن رئیس یا ارشد جمع به قدری است که این مصاف، چه با در انزوا قرار دادن لحظه ای و چه با طرد و اخراج از جمع های متعاقب، ناگزیر اقلیت را در جمع به حاشیه می برد و فکر، تحلیل و روایت مسلط، بدون آنکه به چالش کافی کشیده شود، مصوب و نهایی خواهد شد. این امر گاه ممکن است نتایجی فاصله دار از امنیت و منافع ملی به بار داشته باشد.
سیاست سازمانی(Organizational Politics): یک آسیب پذیری قابل ذکر دیگر، سیاست سازمان زده است. وقتی سازمان های مختلفی که متولی بخش های مختلفی از یک تصمیم یا پروژه هستند، در تصمیم و اجرا به رقابت های نامتقارن دست می زنند، قطع نظر از هزینه های فرسایش این رقابت های درون دولتی، مهم ترین آسیبی که محصول این رقابت است، «دامن زدن به غیرشفاف بودن صحنه برای سیاستمدار» است. اولویت بخشی به سازمان، نقش آفرینی و محوریت آن در بسیاری از موارد موجب تغییر رویکردها، تصمیم ها و اولویت های مؤثّر دولتمردان می شود. نمونه بسیار مهم این آسیب، جنگافروزی ایالات متحده در فقره عراق در سال 2003 است که به موجب گزارش نهادهای اطلاعاتی، به عراق در داشتن سلاح های کشتار جمعی ظنین شده بود. این رقابت که میان نهادهای اطلاعاتی، شورای امنیت ملی، وزارت امور خارجه و پنتاگون در جریان بود و نهایتاً با تحلیل سازمانی، دور را به دست نظامیان و امنیتی ها داد، برای ایالات متحده به معنای پرداخت میلیاردها دلار هزینه و جان سربازان امریکایی بود.
سیاست سازی ترکیبی(Poliheuristic): در عین حال، با توجه به نقطه دید حاکمان، پیشینه، سن و غیره حتی ممکن است در یک ساختار تصمیم گیری، انتخاب محاسبه محور پس از حذف ایدئولوژیک برخی گزینه ها رقم زده شود. این نوع تصمیم گیری، در واقع ترکیبی از محاسبه و روانشناسی سیاسی است به طوری که پس از لحاظ شدن ترجیحات کارگزار تصمیم گیر، انتخاب میان گزینه های باقی مانده بر اساس محاسبه خواهد بود.
با این مقدمه اگر بنا بر تحلیل آسیب های جاری سیاست خارجی ایران در دوران کنونی باشد، می توان ابتلائات زیر را به اختصار از ذهن گذراند:
نسل های حاکم نخست: واقعیت این است که ایران امروز، از نظر تاریخی در موقعیتی قرار دارد که به واسطه ی گذشت چند دهه از انقلاب، نسل نخست و دوم مسئولین، اگرچه در انتهای مسیر کاری خود قرار دارند، اما هنوز مصادر امور آن طور که باید به نسل های بعدی محول نشده است. «احساس تعلق بیش از حد» نسل های نخستین که از قضا واجد مشخصات دیگر مقومی هم هستند، علیرغم تحصیلات و تجربه کافی و گاه عالی، موجب عدم مرجعیت نسل های بعدی در بدنه دستگاه های کشور و از جمله وزارت امور خارجه شده است.
واقعیت آن است که نسل های مذکور که در موعد پیروزی انقلاب در اوان جوانی خود بوده اند، اولین نسل عمدتاً دارای سواد در خانواده خود بوده اند. به طوری که می دانیم به هنگام پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن 1357، متوسط سواد ایرانیان کمتر از سه کلاس آموزشی بوده است. این موضوع خود در درون خانواده، «مرجعیت زودهنگامی» را برای ایشان به همراه داشته است. به طوری که از زمان تحصیل در ابتدای دوران دبیرستان، در اظهار نظر، امور اداری، مالی و غیره امکان نقش آفرینی برای ایشان فراهم شده است.
این مرجعیت به واسطه وقوع انقلاب اسلامی و خالی شدن عرصه های مدیریتی کشور از بیشتر مسئولین سابق، و نیز با آغاز جنگ تحمیلی عراق علیه ایران تثبیت و تقویت شد. در واقع تا حد زیادی موقعیت تاریخی ایشان را در دوره طولانی مرجعیت تصمیم و اختیار قرار داد. البته باید اذعان کرد که میان «احساس تعلق و مسئولیت پذیری از یک سو» و «نقش آفرینی و اختیار» نوعی رابطه ی چرخه فزاینده قابل تصور است. یعنی هر قدر فرد بیشتر نقش آفرین است، بیشتر احساس تعلق می کند و برعکس و این چرخه خودافزا تداوم دارد. در نهایت نیز به واسطه فرصت های متعدد نسلی که در اختیار قرار داشته است، در میانسالی، اعتبار، تمکن مالی، جایگاه و در نتیجه اعتماد به نفس و میل به تداوم تعیین کنندگی غیرقابل مقایسه ای در میان نسل مذکور قابل مشاهده است.
در مقابل، با اینکه فرزندان این نسل یعنی متولدین دهه های 1350 و به خصوص 1360 از نظر متوسط تحصیلات در درجه بالایی قرار دارند، به واسطه قرار داشتن در شکم هرم جمعیتی و نیز گلوگاه هایی نظیر جنگ تحمیلی در خردسالی، کمبود امکانات آموزشی و در نتیجه رقابتی شدن شدید تحصیل کیفی در کودکی و نوجوانی، پیش آمدن دوران تحریم در عنفوان جوانی و زمان بهره وری، عدم استخدام های فراگیر در دوران فراغت از تحصیل همواره در مضیغه رقابت، ناکامی و دشواری به عرصه رسیدن قرار داشتند و در نتیجه تا حد زیادی به نفر اولویت های بسیار پایین تر هر ساختار گسیل داده و نگاه داشته شدند. در یک کلام مزیت نسبی فرزند که جوانی و غالباً تحصیلات بالاتر بود در قیاس با پدر به واسطه قرار داشتن در موقعیت بالاتر اجتماعی، اقتصادی و غیره، به عنوان امر فرعی در نظر آمد. به بیان دیگر هر قدر پدر به «بزرگی کردن و تعیین کنندگی» مدام از نوجوانی تا سالمندی خو گرفته است، فرزند به «کوچکی کردن و تعیین شوندگی» در همه عمر عادت یافته است. گویی که حتی در سنین فراتر از 40 سالگی هم فرزند «می بایست پسندیده شود» که این هم بر روی روحیه فردی موثر است و هم جایگاه او در جمع.
در دستگاه سیاست خارجی کشور نیز علیرغم وجود ترتیبات قانونی، هنوز میدانی که 45 سال قبل در اختیار 20 ساله های کمتر متخصص و کمتر تحصیلکرده قرار گرفت، نوعاً در اختیار 40 ساله های تحصیلکرده و حتی آزموده دستگاه قرار نگرفته است. اما بیش از قرار داشتن در پست های مذکور، این تفاوت میان جامعه انقلابی-جنگی و جامعه پسا انقلابی-پساجنگی هنوز بر روحیه، تصمیم سازی و جسارت تصمیم گیری و اجرای افراد سایه سنگینی انداخته است.
نوع استخدام: یکی از موارد دیگری که در فضای عمومی بدنه وزارت امور خارجه موثر واقع شده است، نوع استخدام است که گرچه الزام قانونی ندارد ولی در عمل تا حد زیادی متناسب با خروجی دانشکده روابط بین الملل وزارت امور خارجه است. اگر چه استثنائات قابل اعتنایی در این امر متصور است، اما به هر حال باید اذعان کرد که این امر وزارت امور خارجه را عملاً از بهترین فارغ التحصیلان دانشگاه های برتر کشورمحروم می سازد و این گزینه تا حدی از مدار انتخاب های فارغ التحصیلان دانشگاه های مذکور خارج می شود. جز اینکه فارغ التحصیلان برجسته در موارد بسیاری اساساً از کشور مهاجرت می کنند و چشم انداز چندانی برای آینده شغلی خود نمی بینند، همان تعداد باقیمانده نیز خود را پیش از هرگونه اقدامی عملاً عقب تر از دانش آموختگان دانشکده ی سازمانی و از جمله وزارت امور خارجه می یابند.
افراط در نظارت: نظارت دائمی بر جزئیات سبک زندگی و گفتارها و اندیشه های فرد، بیش از لحاظ کردن موضوعات امنیتی، موجب می شود تا فرد به طور مستمر تحت فشار روانی قرار داشته باشد و نتواند خود را در وضعیت روانی آسوده بر موضوعات متمرکز کند. به خصوص در مواجهه با افراد غیر ایرانی در رخدادهای بین المللی، این موضوع در کنار دیگر مواردی از جنس محدودیت های شناخته شده که موجب انزوای نهادمند دیپلمات های ایرانی می شوند، احتیاط بیش از حدی را برای دیپلمات های جمهوری اسلامی رقم می زند و اساساً ایشان را از کنشگری فعال منصرف می کند.
ملاحظات اقتصادی: کم بودن حقوق و مزایای داخلی وزارت امور خارجه، موجب شده است تا تعلق خاطر به تمرکز به کار، خصوص به کار داخل کشور به حداقل برسد و طبعاً ترجیح اساسی در اعزام به مأموریت های موقت و به خصوص دائم در بدنه وزارت امور خارجه به وجود آید. به طوری که بخش مهمی از ذهنیت یک دیپلمات به خصوص جوان مشغول در داخل، ناچار به چگونگی و تمهید اعزام به مأموریت و در مأموریت به پس انداز مبالغ برای جبران مافات مصروف شود. گرچه این مسأله تا حدی در بسیاری از دستگاه های دولتی فراگیر است، اما اولاً وزارت امور خارجه نقطه کلیدی است و مانند تیم ملی کشور در مواجهه با هم قطارهای ایشان از کشورهای دیگر وزن کشی می شوند و ثانیاً به علت اقتصادی نبودن این دستگاه، افراد از بسیاری از مواهب حاشیه ای که در دستگاه های دیگر – به خصوص دستگاه های اقتصادی – مرسوم و عادی است بی بهره اند. به بیان دیگر نمی توان انتظار داشت کارشناس جوانی با حقوق 300-400 دلار در ماه، تمرکز کافی را در امر سیاست خارجی و دیپلماسی داشته باشد و نیز در یک رخداد بین المللی در مقابل دیپلمات های کشورهای غربی، عربی و شرقی که عموماً دست باز و سیستم پشتیبان خوبی دارند، دلی قرص و حس پشتیبانی شدن کامل داشته باشد. در واقع با وجود توانایی، بدنه کارشناسی وزارت امور خارجه، انگیزه و فراغت خیال لازم را برای اهتمام دائمی و تمرکز حداکثری ندارد.
محافظه کاری: احتیاط های اغراق آمیز اداری، موقعیت کشور در محیط جهانی، مسائل مربوط به سبک زندگی و نیز مسائل مالی که توضیح داده شدند، مجموعاً موجب می شوند تا جسارت به حلقه مفقوده اصلی در بدنه وزارت امور خارجه بدل شود و صرفاً در حد اتکا به وصوف و مشخصات شخصی افراد باقی بماند. جسارت البته در معنای حرف های آن، توان ذهنی ایجاد وضعیت، ابتکار عمل و نیفتادن صرف در قالب روتین های قدیمی یا بالادستی است. گویی که متعاقب آن البته اعتماد به نفس عریان در معاشرت و اجرای مذاکره رسمی و غیر رسمی نیز به همراه خواهد بود. در واقع ساختار و ترتیبات غالب و حاکم بر وزارت امور خارجه به جای کمک به مستخدمین خود و پشتیبانی روانی آن ها، موجب محافظه کاری و خودسانسوری فرد می شود و در نتیجه زمینه ابتکار ذهن و عمل او را تضعیف می کند.
برخورد صنفی: یکی از آسیب های دیگری که مانند هر دستگاه دیگر، در سیاست خارجی کشور نیز قابل مشاهده است، احتمال ذهنیت و برخورد صنفی با مساله سیاست خارجی است. می توان گفت در لایه هایی، عضویت صنفی بیشتر چیزی است که برای فرد باقی مانده و بنابراین طبیعی است که تا حد زیادی بکوشد این باقیمانده را برای خود نگاه دارد. این موضوع موجب می شود دستگاه سیاست خارجی تا حد زیادی نسبت به یاری گرفتن از خارج از دستگاه به خصوص دانشگاه مقاومت ساختاری از خود نشان دهد. واقعیت این است که در مواردی افراد دانشگاهی سیاست خارجی حتی در موضوعات اجرایی دارای توانمندی های قابل توجهی هستند، اما رقابت های صنفی (که در تمام جهان فراگیر هستند و به صورت کلاسیک از جمله مصادیق رقابت های سازمانی یا Organizational politics) محسوب میشود) در عمل مانع این هم افزایی می شود.
این موضوع در عدم همکاری ساختارمند و مستمر وزارت امور خارجه با اندیشکده ها نیز قابل مشاهده است. اندیشکده ها در ایران یا بال غیر رسمی دستگاه ها هستند و در واقع به توجیه و تبیین غیرمستقیم مواضع آنها به قصد مشروعیت بخشی می پردازند و یا اساساً بی ارتباط با قدرت و بی دسترسی به اطلاعات هستند. ضمن آنکه اندیشکده های حاکمیتی علی القاعده دارای نوعی تناقض بنیادین و مفهومی در ذات خود هستند و نمی توانند از طبع، رویکرد و اقتضائات دولتی و حاکمیتی عبور کنند.
ضمناً موارد زیر را در لایه ساختاری می توان به موضوعات فوق افزود:
عدم انسجام و توازن ساختاری در فرآیند تصمیمگیری:در ساختار حاکمیتی کشور، به دلیل ترکیب نهادهای مختلف، دستگاه سیاست خارجی در مقابل سایرین، موقعیت ضعیفتری دارد. این وضعیت، سیاست خارجی را به نوعی «سرگردان» تبدیل میکند که اولویتهای ایدئولوژیک بر محاسبات مبتنی بر منافع ملی غالب میشود. مشابه آنچه در مدل سیاست سازمانی و نیز اداری توصیف شد، این رقابتهای داخلی میتواند به عدم توازن در روابط با طرف های دیگر منجر شود و تصمیمگیری را از مدل بازیگر عقلانی دور کند. در واقع، این آسیب ساختاری، چرخهای از ناهماهنگی ایجاد میکند که دیپلماسی را فلج کرده و فرصتهای راهبردی را از دست بیرون می کند.
اطلاعات و امنیت: عدم توفیقهای اطلاعاتی و تحلیلی نیز از جمله آسیبهای مغفول در نظام سیاست خارجی ایران به شمار میرود. اگر نهادهای اطلاعاتی بر اساس پیشفرضهای ایدئولوژیک عمل کنند و تحلیلهای مستقل را سرکوب نمایند، این امر به «غافلگیری استراتژیک» همچون عملیاتهای اخیر اسرائیل علیه منافع ایران منجر میشود. در متون تحلیل سیاست خارجی، این پدیده به عنوان «تحلیلگرایی آینهای» شناخته میشود: جایی که تصمیمگیران فرض میکنند دشمنان همانند خودشان عمل خواهند کرد. نمونههای مشابه در آمریکا، مانند ارزیابی غلط سلاحهای کشتار جمعی عراق، نشان میدهد که این آسیب میتواند هزینههای هنگفتی به بار آورد و سیاست خارجی را از واقعیتهای بیرونی دور سازد.
سیاست داخلی: تأثیر سیاست داخلی و ضعف در اجماعسازی میان نخبگان نیز آسیب دیگری است که سیاست خارجی ایران را تحت تأثیر قرار میدهد. سیاست خارجی اغلب قربانی فشارهای جناحی داخلی، انتخابات یا اختلافات ایدئولوژیک میشود، به طوری که حاکمیتها بدون اجماع نخبگان عمل میکنند و فرصتها را از دست میدهند. در مدل سیاست بوروکراتیک، این مسئله به عنوان عدم اجماعسازی داخلی توصیف میشود.
تعصبات شناختی: تعصبات شناختی فردی و گروهی فراتر از گروهفکری، مانند تعصب تأییدی یا ترس از دست دادن، در تصمیمگیریهای سیاست خارجی ایران نقش پررنگی دارند. ایدئولوژی اغلب گزینهها را فیلتر میکند و ریسکهای نامتقارن را نادیده میگیرد، که این امر به ذهنیت تهدیدمحور منجر می شود. در متون سیاست خارجی، این تعصبات hawkish biases نامیده میشوند و در موارد امنیتی برجسته هستند. این آسیب، تصمیمگیری را از محاسبه عقلانی دور کرده و به سمت انتخابهای احساسی سوق میدهد.
اقتصاد: پیوند سیاست خارجی با اقتصاد و ضعف در دیپلماسی اقتصادی نیز آسیب زیربنایی دیگری است که سیاست خارجی ایران را متأثر میسازد. تحریمها و انزوا، چرخه معیوبی ایجاد کرده که امور ناشی از دیپلماسی اقتصادی مانند جذب سرمایه خارجی را کم احتمال و کم توفیق میسازد و سیاست خارجی را مقصر اصلی رکود اقتصادی جلوه میدهد.
جمعبندی: آنچه در این یادداشت برشمرده شد، مجموعهای از آسیبهای بههمپیوسته است که از سطح فردی (تعصبات شناختی، فشار روانی نظارت، حقوق ناکافی) تا سطح سازمانی (سلسلهمراتب بازدارنده، گروهفکری، سیاست سازمانی، ذهنیت صنفی) و سرانجام سطح ساختاری–سیستمی (عدم انسجام نهادی، ضعف اجماعسازی نخبگان، پیوند معیوب سیاست خارجی و اقتصاد، فقدان شفافیت و پاسخگویی) را دربرمیگیرد. این آسیبها، هرچند در همه نظامهای سیاسی به درجات مختلف وجود دارند، در ایران به دلیل تداوم نسل نخست مدیران در مصادر تصمیم، و چرخه معیوب تحریم–انزوا–تحریم، به یک کلاف درهمتنیده و خودتقویتشونده تبدیل شدهاند که خروجی آن، به سود اختیار و اقتدار دستگاه دیپلماسی و در نتیجه به سود کشور نیست. اصلاح این وضعیت، نه با شعار و نه با تغییرات جزئی، بلکه با سه دسته اقدام همزمان ممکن خواهد بود:
الف) اصلاحات ساختاری (تقویت جایگاه قانونی و واقعی وزارت امور خارجه در برابر نهادهای موازی و ایجاد مکانیسمهای شفاف اجماعسازی ملی)،
ب) اصلاحات سازمانی و منابع انسانی (نوسازی نسل مدیران، بازنگری نظام استخدام و ارتقا، افزایش چشمگیر حقوق و مزایای خدمت داخل کشور، کاهش فشارهای غیرامنیتی نظارتی)،
ج) اصلاحات فرهنگی–رفتاری (ترویج فرهنگ نقد سازنده، شکستن تابوی گروهفکری، تشویق جسارت حرفهای و کاهش فیلتر پیشفرضها در گزینش گزینهها).
بدیهی ست، شناخت دقیق این آسیبها، پایان کار نیست؛ بلکه آغاز راهی است دشوار اما ناگزیر برای بازیابی اعتبار، کارایی و اثرگذاری دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران در قرن بیستویکم.
