لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ را میتوان یکی از مهمترین اسناد مالی سالهای اخیر از منظر سیاستهای حمایتی و مقابله با فقر دانست. در شرایطی که اقتصاد ایران طی سالهای گذشته با تورم مزمن، کاهش قدرت خرید خانوارها و افت سطح عمومی درآمد مواجه بوده، نحوه طراحی و ترکیب اعتبارات حمایتی در بودجه، نقش تعیینکنندهای در حفظ حداقل معیشت و جلوگیری از تعمیق فقر ایفا میکند. گزارش «بودجه حامی فقرا» که توسط مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی تهیه شده، تلاش دارد تصویری جامع از اندازه، ترکیب، جهتگیری و کارایی اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه ۱۴۰۵ ارائه دهد.
بر اساس این گزارش، مجموع اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه ۱۴۰۵ حدود ۱۰۹۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده که معادل حدود ۱۸٫۵ درصد بودجه عمومی کشور است. این رقم نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ رشدی در حدود ۱۸ درصد را نشان میدهد. در نگاه نخست، این ارقام از تداوم توجه دولت به مقوله حمایت اجتماعی حکایت دارد؛ اما پرسش اصلی آن است که این منابع تا چه اندازه هدفمند طراحی شدهاند و چه نسبتی با مأموریت اصلی نظام حمایتی، یعنی کاهش فقر و حمایت از اقشار آسیبپذیر، دارند.
یکی از محورهای کلیدی گزارش، تفکیک اعتبارات حمایتی به دو دسته «فراگیر» و «هدفمند» است. اعتبارات فراگیر به آن دسته از حمایتها اطلاق میشود که بدون شناسایی دقیق گروه هدف، به شکل همگانی یا شبههمگانی توزیع میشوند؛ در حالی که اعتبارات هدفمند مستقیماً بر خانوارها یا گروههایی متمرکز است که بهطور مشخص در معرض فقر یا آسیبهای معیشتی قرار دارند. بررسی روند سالهای گذشته نشان میدهد که بخش عمده اعتبارات حمایتی در بودجههای سنواتی ایران ماهیتی فراگیر داشتهاند و سهم حمایتهای هدفمند همواره محدود بوده است.
در لایحه بودجه ۱۴۰۵ نیز، در نسخه اولیه دولت، حدود ۶۵ درصد از کل اعتبارات حمایتی در قالب سیاستهای فراگیر و تنها حدود ۳۵ درصد بهصورت هدفمند پیشبینی شده بود. با این حال، در جریان بررسی بودجه در مجلس و همزمان با اجرای سیاست انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و جایگزینی آن با پرداخت یارانه کالابرگ همگانی، ترکیب اعتبارات حمایتی دستخوش تغییر اساسی شد. در سناریوی تداوم پرداخت کالابرگ همگانی، حجم کل اعتبارات حمایتی به حدود ۱۹۶۴ هزار میلیارد تومان افزایش مییابد که معادل حدود ۳۳ درصد بودجه عمومی کشور است. در این حالت، سهم اعتبارات فراگیر به حدود ۸۸ درصد میرسد و سهم حمایتهای هدفمند به حدود ۱۲ درصد کاهش پیدا میکند.
این تغییر ترکیب، اگرچه از منظر جبران بخشی از فشار تورمی و شوکهای قیمتی بر معیشت خانوارها قابل دفاع است، اما از دیدگاه سیاستگذاری اجتماعی، نگرانیهایی جدی را نیز به همراه دارد. گزارش مرکز پژوهشها تأکید میکند که گسترش حمایتهای فراگیر، در کنار محدودیت منابع مالی دولت، میتواند به تضعیف ظرفیت حمایت مؤثر از فقیرترین دهکها و خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی منجر شود؛ بهویژه آنکه تجربه سالهای گذشته نشان داده است حمایتهای غیرهدفمند، اثرگذاری محدودی بر کاهش پایدار فقر دارند. طبق محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس، از سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۳، به دلیل رشد اقتصادی نامطلوب، میزان فقر حدود ۱۲.۱ درصد افزایش یافته است. اما در همین مدت کاهش فقر ناشی از سیاستهای حمایتی تنها ۱.۵ درصد بوده است. به عبارتی در مدت یادشده به طور خالص ۱۰.۶ درصد به فقر در کشور افزوده شده است.
در بررسی اجزای اعتبارات حمایتی لایحه بودجه ۱۴۰۵، یارانه نقدی همچنان یکی از بزرگترین اقلام حمایتی محسوب میشود. با این حال، رقم پیشبینیشده برای یارانه نقدی در سال ۱۴۰۵ حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال قبل کاهش اسمی در حدود ۶ درصد را نشان میدهد. این کاهش را میتوان بازتاب سیاست حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی و تلاش برای هدفمندتر کردن پرداختهای نقدی دانست. همزمان، مستمری پرداختی به خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی با رشدی قابل توجه، حدود ۳۶ درصد افزایش یافته که نشاندهنده تمرکز بیشتر بودجه بر حمایت از گروههای بهطور رسمی شناساییشده بهعنوان فقیر و نیازمند است.
یارانه نان نیز در لایحه بودجه ۱۴۰۵ جایگاه برجستهای دارد. اعتبار پیشبینیشده برای این بخش حدود ۲۹۸ هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۴ رشدی نزدیک به ۲۰ درصد را تجربه کرده است. افزایش هزینههای تولید گندم، آرد و نان و اهمیت این کالای اساسی در سبد مصرفی دهکهای پایین درآمدی، از دلایل اصلی تداوم و تقویت این نوع حمایت قیمتی به شمار میرود. در کنار آن، یارانه دارو، برنامههای تغذیه کودکان و سایر حمایتهای خاص نیز سهمی محدودتر اما رو به رشد در ترکیب اعتبارات حمایتی دارند.
یکی از مهمترین و در عین حال چالشبرانگیزترین سیاستهای حمایتی سالهای اخیر، طرح کالابرگ الکترونیکی است. تجربه اجرای این طرح در سالهای ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۴ نشان میدهد که کالابرگ، بهویژه در مقاطع تشدید تورم، توانسته است بهطور مقطعی فشار معیشتی بر خانوارها را کاهش دهد؛ اما همواره با مشکل تأمین منابع پایدار مواجه بوده است. در لایحه بودجه ۱۴۰۵، در نسخه اولیه، منابع اجرای کالابرگ از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده پیشبینی شده بود، اما این پیشنهاد در فرآیند بررسی بودجه حذف شد و همزمان، سیاست کالابرگ همگانی از محل انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره به اجرا درآمد.
گزارش مرکز پژوهشها تأکید میکند که در صورت تداوم کالابرگ همگانی برای تمامی جمعیت کشور، هزینه ماهانه این طرح بسیار سنگین خواهد بود و عملاً بخش قابل توجهی از ظرفیت مالی بودجه را به خود اختصاص خواهد داد. در چنین شرایطی، خطر اصلی آن است که منابع محدود بودجه، به جای تمرکز بر فقیرترین گروهها، میان کل جمعیت توزیع شود و اثرگذاری سیاست حمایتی بر کاهش فقر بهطور معناداری کاهش یابد.
در نهایت، گزارش «بودجه حامی فقرا» نشان میدهد که لایحه بودجه ۱۴۰۵ از نظر حجم اعتبارات حمایتی، یکی از بزرگترین بودجههای حمایتی سالهای اخیر است؛ اما از منظر ترکیب و جهتگیری، همچنان با چالش هدفمندی مواجه است. مرکز پژوهشهای مجلس بر این نکته تأکید دارد که بدون اصلاح تدریجی نظام حمایتی و حرکت به سمت حمایتهای دقیق، چندلایه و متناسب با نیاز گروههای مختلف، افزایش صرف منابع لزوماً به کاهش پایدار فقر منجر نخواهد شد. پیشنهاد اصلی گزارش، تقویت برنامههای هدفمند بهویژه در حوزه کودکان، تغذیه، سلامت و مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی و همزمان، طراحی منابع پایدار برای این سیاستهاست؛ مسیری که میتواند کارایی نظام حمایتی را افزایش دهد و بودجه را بیش از پیش در خدمت کاهش فقر قرار دهد.
