قطعیهای برق دیگر صرفاً نتیجه افزایش مصرف در روزهای گرم سال نیست؛ به گفته علیرضا اسدی، مدیرگروه پژوهشی پژوهشگاه نیرو، ناترازی برق در ایران به یک مسئله ساختاری و ماندگار تبدیل شده است. ریشه این بحران را باید در کاهش بلندمدت سرمایهگذاری، ناکارآمدی سازوکارهای تأمین مالی، ضعف حکمرانی انرژی، انباشت بدهیهای صنعت برق و خروج زودهنگام دولت از مسئولیت توسعه زیرساختها جستوجو کرد.
اسدی در هفتمین قسمت از برنامه مدار انرژی، درباره آینده صنعت برق ایران توضیح میدهد که برق با بسیاری از کالاهای دیگر تفاوت اساسی دارد. این کالا در مقیاس گسترده و با صرفه اقتصادی قابل ذخیرهسازی نیست و نمیتوان کمبود آن را در لحظه، حتی با تزریق منابع مالی، از بازارهای جهانی جبران کرد. به همین دلیل، ظرفیت تولید برق باید سالها پیش از وقوع نیاز ایجاد شود. اگر کشور پیشبینی کند که پنج سال آینده به ظرفیت بیشتری نیاز دارد، باید از امروز برای احداث نیروگاه، توسعه شبکه انتقال و تأمین سوخت آن سرمایهگذاری کند.
افت شدید سرمایهگذاری واقعی
بررسی روند سرمایهگذاری صنعت برق نشان میدهد که افزایش اسمی منابع، بهمعنای رشد واقعی سرمایهگذاری نیست. به گفته اسدی، در سال ۱۳۸۷ میزان سرمایهگذاری در صنعت برق حدود ۶.۵ میلیارد دلار بود، اما در دهه ۱۳۹۰ و سالهای ابتدایی دهه ۱۴۰۰، متوسط سرمایهگذاری سالانه به حدود یک میلیارد دلار کاهش یافت. این در حالی است که برای پاسخگویی به نیاز کشور، دستکم چهار میلیارد دلار سرمایهگذاری سالانه ضروری است.
این شکاف چند میلیارد دلاری بهتدریج خود را در فاصله میان عرضه و تقاضای برق نشان داده است. از سوی دیگر، ترکیب سرمایهگذاری نیز تغییر کرده است. سهم تولید از کل سرمایهگذاریهای دولتی که در سال ۱۳۸۰ حدود ۴۳ درصد بود، در سالهای اخیر به حدود ۱۵ درصد رسیده است. پرسش اصلی این است که اگر دولت از سرمایهگذاری در بخش تولید برق عقبنشینی کرده، چه نهادی باید این خلأ را پر میکرد؟
پاسخ سیاستگذاران در دهه ۱۳۸۰، واگذاری نقش اصلی به بخش خصوصی بود. در چارچوب سیاستهای اصل ۴۴ و طرح تجدید ساختار صنعت برق، دولت موظف شد سهم خود را در سرمایهگذاری تولید برق به حداکثر ۲۰ درصد محدود کند و بخش خصوصی را به ورود به این حوزه ترغیب کند. قراردادهای ساخت، بهرهبرداری و واگذاری نیز با همین هدف شکل گرفتند. با این حال، این روند در اواخر دهه ۱۳۸۰ متوقف شد و سرمایهگذاران جدید بهتدریج از بازار برق خارج شدند.
قیمتگذاری تنها مشکل بازار برق نیست
در تحلیلهای رایج، پایین بودن قیمت برق و دستوری بودن تعرفهها، مهمترین مانع سرمایهگذاری بخش خصوصی معرفی میشود. اسدی اما معتقد است که اصلاح قیمت، بهتنهایی نمیتواند مشکل سرمایهگذاری را حل کند. قیمتگذاری و تأمین مالی دو سازوکار متفاوتاند که البته با یکدیگر ارتباط دارند.
احداث نیروگاههای بزرگ، سرمایهبر و دیربازده است. بنابراین تأمین مالی آن نمیتواند صرفاً از محل درآمد جاری شرکت تولیدکننده برق انجام شود. در کشورهای توسعهیافته، حدود ۹۰ درصد منابع مالی پروژههای تولید برق از خارج بنگاه و از طریق نظام بانکی و بازارهای مالی تأمین میشود. این کشورها علاوه بر بازار خریدوفروش برق، بازارهای مکملی مانند قراردادهای آتی، اختیار معامله، ابزارهای پوشش ریسک و گواهی ظرفیت دارند.
این ابزارها در ایران یا ایجاد نشدهاند یا عمق و بلوغ نهادی کافی ندارند. در سال ۱۳۸۲ بازار برق و نهاد تنظیمگر آن شکل گرفت، اما یک سال بعد قانون تثبیت قیمتهای برق تصویب شد؛ دو سیاستی که از نگاه اسدی، در عمل در جهت مخالف یکدیگر قرار داشتند. افزون بر این، حتی بازارهای جدیدی مانند بورس انرژی و معاملات برق سبز نیز تاکنون نتوانستهاند بهتنهایی سرمایهگذاری گسترده در ظرفیت تولید ایجاد کنند.
تجربه تاریخی؛ توسعه برق با اتکا به دولت
تجربه ایران نشان میدهد که در دورههایی که کشور توانسته از بحران برق عبور کند، توسعه صنعت برق عمدتاً با اتکا به بسیج منابع از سوی دولت انجام شده است. در دهههای ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰، بخشی از منابع توسعه برق از وامها و کمکهای خارجی تأمین شد. پس از جنگ تحمیلی نیز استفاده از فاینانس خارجی و منابع حاصل از نفت و گاز، نقش مهمی در توسعه ظرفیت تولید داشت.
در دهه ۱۳۷۰ و اوایل دهه ۱۳۸۰، ایران توانست از مرحله خاموشیهای برنامهریزیشده عبور کند و حتی به صادرکننده برق و خدمات فنی و مهندسی تبدیل شود. این تجربه به اعتقاد اسدی، نشان میدهد که مسئله برق صرفاً با آزادسازی قیمتها حل نمیشود؛ بلکه نیازمند برنامه توسعه، تأمین مالی پایدار و حضور فعال دولت است.
به گفته او، حتی در کشوری مانند چین که رشد اقتصادی بالایی دارد، حدود دوسوم سرمایهگذاری صنعت برق توسط دولت انجام میشود و سهم بخش خصوصی داخلی و سرمایهگذاری خارجی بهمراتب کمتر است. بنابراین، تصور اینکه با خروج دولت، بخش خصوصی بهصورت خودکار وارد صنعت برق خواهد شد، با واقعیت اقتصادهای در حال توسعه سازگار نیست.
بدهی و ورشکستگی پنهان صنعت برق
در دهه ۱۳۹۰، روند سرمایهگذاری در بسیاری از صنایع پیشران کشور کاهش یافت. صنعت برق نیز از این روند مستثنا نبود. در شرایطی که بازده سرمایهگذاری در این صنعت پایین است و وزارت نیرو نیز با کمبود منابع و بدهیهای انباشته مواجه است، انتظار ورود سرمایهگذاران جدید واقعبینانه نیست.
اسدی وضعیت مالی صنعت برق را نوعی ورشکستگی داخلی توصیف میکند. طبق برآوردهای مطرحشده در گفتوگو، بدهی وزارت نیرو و مجموعه صنعت برق از حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان در حسابرسیهای پیشین، به بیش از ۳۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است؛ در حالی که جریان مالی سالانه این صنعت حدود ۱۸۰ تا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد میشود. این وضعیت حتی هزینههای جاری، تعمیرات و نگهداری شبکه را نیز تحت فشار قرار داده است.
در سه برنامه اخیر، سهم بودجه عمومی دولت از سرمایهگذاری صنعت برق کمتر از یک درصد بوده است. در نتیجه، توسعه زیرساختها عملاً به خلق بدهی و استفاده از منابع شرکتهای فعال در زنجیره برق وابسته شده؛ مدلی که از نظر مالی پایدار نیست.
جنگ، ناترازی انباشته را تشدید کرده است
در شرایط کنونی، بحران برق حاصل ترکیب دو عامل است: کمبود انباشته ظرفیت تولید و آسیبهای واردشده به تأسیسات برق در جریان جنگ. بر اساس آمارهای ارائهشده در گفتوگو، حدود چهار هزار مگاوات از ظرفیت تولید بهطور کامل از مدار خارج شده و حدود ۲۵۰۰ مگاوات نیز پس از مدتی به شبکه بازگشته است. بخشهایی از شبکه انتقال و توزیع نیز آسیب دیدهاند.
این خسارتها منابعی را که میتوانست صرف توسعه ظرفیت جدید شود، به سمت بازسازی تأسیسات موجود سوق میدهد. همزمان، کاهش تقاضای بخش صنعت در برخی ماهها، نه نشانه بهبود وضعیت، بلکه نتیجه رکود و اختلال فعالیتهای صنعتی است. در مقابل، مصرف خانگی همچنان روند افزایشی دارد.
زمستان دشوار و سناریوهای پیشرو
بحران برق از تابستان فراتر رفته و با ناترازی گاز پیوند خورده است. در زمستان، کمبود سوخت نیروگاهها میتواند به کاهش تولید برق منجر شود. به این ترتیب، کشور از «ناترازی ظرفیت» به سمت «ناترازی انرژی» حرکت کرده است؛ وضعیتی که در آن هم ظرفیت تولید و هم امکان تأمین سوخت نیروگاهها محدود میشود.
اسدی سه سناریو برای آینده ترسیم میکند. در سناریوی خوشبینانه، اصلاحات اساسی در حکمرانی انرژی، بهبود روابط خارجی و بازگشت کشور به مسیر توسعه، میتواند طی سه تا چهار سال ناترازی برق را کاهش دهد. سناریوی دوم، ادامه تنش و تشدید بحران است. اما سناریوی محتملتر، از نگاه او، تداوم سردرگمی سیاستی است؛ یعنی نه اصلاحات بنیادی در داخل انجام شود و نه امکان جذب منابع خارجی فراهم آید. در چنین شرایطی، خاموشیها و کمبود انرژی دستکم تا پنج سال آینده ادامه خواهد داشت.
راهکار کوتاهمدت فعالان اقتصادی، حرکت به سمت تولید خودتأمین و سرمایهگذاری مشترک در نیروگاههای کوچک است. با این حال، راهحل پایدار تنها از مسیر تغییر اولویتهای توسعهای، اصلاح نظام مالی صنعت برق، بازتعریف نقش دولت و کاهش تنشهای خارجی میگذرد. در غیر این صورت، برق همچنان گلوگاه اصلی رشد اقتصادی ایران باقی خواهد ماند.
