مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در پنجمین گزارش خود از لایحه بودجه 1405، به بررسی درآمدها و اعتبارات استانی در این سند پرداخته است. این گزارش حاوی نکات و حقایق حائز اهمیتی از بودجه استانها در سال 1405 بیان کرده است. در حالی که ادبیات رسمی دولت و اسناد بالادستی همواره بر مفاهیمی چون توازن منطقهای، عدالت توزیعی و توانمندسازی محلی تأکید دارند، ارقام و احکام مندرج در لایحه 1405 حکایت از چرخشی آشکار و عقبگردی راهبردی دارند.
پارادوکس استخراج و بازتوزیع در حکمرانی مالی
مسئله اصلی این گزارش، واکاوی پارادوکس بنیادینی است که در رابطه مالی دولت مرکزی و استانها نهفته است: چگونه است که اشتهای دولت برای استخراج منابع از استانها (درآمدهای استانی) با رشدی خیرهکننده و بیسابقه مواجه شده، اما تعهد دولت به بازتوزیع منابع برای توسعه زیرساختها و محرومیتزدایی تقریباً متوقف شده است؟
بررسی دادههای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که لایحه 1405 نه تنها تلاشی برای تمرکززدایی نیست، بلکه با تعمیق شکاف میان «منابع استخراجشده شده از استان» و «خدمات ارائه شده به استان»، الگوی حکمرانی مالی را به سمت نوعی تمرکزگرایی شدید سوق داده است. این گزارش تلاش میکند با رویکردی انتقادی و مبتنی بر دادههای کمی، پیامدهای این بودجه را بر اقتصادهای محلی، عدالت فضایی و سازوکارهای نهادی توزیع منابع بررسی کند. در این گزارش استدلال خواهد شد که بودجه 1405، با ایجاد ابهام نهادی در تخصیص اعتبارات و کاهش شدید ضرایب حمایتی از استانهای محروم، مخاطرات امنیتی و اجتماعی در پیرامون کشور را افزایش خواهد داد.
تصویر کلان: انقباض عمرانی در برابر انبساط مالیاتی
برای درک عمق ماجرا، بایستی تصویر کلان بودجه استانی را بازخوانی کنیم و شکاف میان درآمدهای درخواستی و اعتبارات پرداختی را زیر ذرهبین ببریم. در لایحه بودجه سال 1405، دولت پیشبینی کرده است که 2786 هزار میلیارد تومان از محل استانها درآمد کسب کند؛ منابعی که عمدتاً از محل مالیات تأمین میشود. این رقم نسبت به قانون بودجه سال 1404 جهشی 89 درصدی داشته است. این رشد عظیم نشاندهنده افزایش بیسابقه «ظرفیت استخراجی» دولت است که قصد دارد کسری بودجه خود را از جیب اقتصادهای استانی تأمین کند.
اما در سمت مقابل معادله، کل پولی که دولت بناست برای هزینههای جاری و عمرانی به استانها برگرداند، تنها 371 هزار میلیارد تومان است که رشدی ناچیز دارد. تکاندهندهترین بخش این معادله، وضعیت «اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای» یا همان بودجه عمرانی است. طبق دادههای مستخرج از لایحه، رشد بودجه عمرانی استانها تنها 3 درصد پیشبینی شده است.
تحلیل این ارقام در بستر اقتصاد کلان ایران که با تورمهای بالا دستوپنج نرم میکند، حقایق تلخی را آشکار میسازد. رشد 3 درصدی بودجه عمرانی به معنای «رشد منفی واقعی» در حدود 30 تا 40 درصد است. به دیگر سخن، قدرت خرید بودجه عمرانی استانها برای سال 1405 تقریباً یکسوم کاهش یافته است. این در حالی است که درآمدهای استانی 89 درصد رشد کرده است.
این سیاست پیامی روشن دارد: بودجه 1405 برای استانها یک بودجه به شدت انقباضی در سمت مصارف و توسعه، و به شدت انبساطی در سمت مالیاتستانی است. نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی که در سال 1404 معادل 4.3 برابر بود، اکنون به 7.5 برابر رسیده است. این یعنی هر استان به طور متوسط باید 7.5 واحد ثروت خلق کند و به خزانه مرکز واریز نماید تا دولت مرکزی 1 واحد آن را برای اداره خودِ استان بازگرداند. این فشار مضاعف بر گرده تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی در استانها، بدون اینکه مابهازایی در قالب بهبود زیرساختها دریافت کنند، میتواند به تعمیق رکود در اقتصادهای محلی منجر شود.
اقتصاد سیاسی «توازن منطقهای»؛ ابهام به مثابه ابزار قدرت
بسیاری از منتقدان، مشکل بودجهریزی در ایران را صرفاً در «تمرکزگرایی اداری» میبینند و راهکار را در افزایش سهم استانها جستوجو میکنند. اما تحلیل لایحه 1405 نشان میدهد که مسئله پیچیدهتر و خطرناکتر از یک دعوای ساده میان پایتخت و استانهاست. مشکل اصلی در «ابهام نهادی» و فقدان شفافیت در معیارهای تخصیص است که فضا را برای چانهزنیهای سیاسی و حامیپروری مهیا میکند.
طبق گزارش مرکز پژوهشها، کل اعتبارات عمرانی استانها حدود 288 هزار میلیارد تومان است. اما وقتی ترکیب این بودجه را کالبدشکافی میکنیم، دریافت خواهد شد که بخش اعظم آن، یعنی حدود 179 هزار میلیارد تومان (63 درصد)، مربوط به «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» است. این قانون که با هدف محرومیتزدایی تصویب شده بود، در لایحه 1405 به جعبه سیاه تبدیل شده است.
مرکز پژوهشها اظهار میکند که دولت این اعتبارات 179 همتی را که ماهیت کاملاً استانی دارد، در جدول پروژههای ملی (پیوست 1) توزیع کرده است. این اقدام از منظر اقتصاد سیاسی پیامدهای بسیاری در پی دارد. نخستین مسئله، نقض استقلال برنامهریزی است. وقتی 63 درصد بودجه عمرانی استانها به جای اینکه در «شورای برنامهریزی و توسعه استان»-که شناخت میدانی از نیازها دارد- توزیع شود، به جداول ملی و وزارتخانهها منتقل میشود، یعنی تصمیمگیری درباره جاده روستایی در سیستان و بلوچستان یا مدرسه در ایلام، نه در خودِ استان، بلکه در راهروهای وزارتخانهها در تهران صورت میگیرد.
مسئله دوم، خطر حامیپروری است. انتقال این حجم از اعتبارات به سطح ملی و فقدان شفافیت در نحوه توزیع پروژهها، بودجه را به ابزاری برای بدهبستانهای سیاسی تبدیل میکند. نمایندگان مجلس و ذینفوذان محلی، به جای پیگیری برنامههای توسعهای مدون، مجبور به لابیگری در مرکز برای جذب قطرهچکانی اعتبارات میشوند. پیامد اصلی این سازوکار، قربانیساختن توسعه در پیشگاه سیاست است.
گذشته از این موارد، این اقدام در بودجه 1405 به تصریح گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، مغایر با اصل 52 قانون اساسی و ماهیت قانون استفاده متوازن است. ابهام در نحوه محاسبه سهم هر استان و فقدان پیوستهای محاسباتی دقیق، امکان نظارت بر عدالت توزیعی را عملاً غیرممکن ساخته است.
بنابراین، نقدهای وارده به لایحه در اینجا فراتر از اعداد است؛ مسئله اصلی، تخریب نهادهای برنامهریزی محلی و جایگزینی آن با سازوکار چانهزنی متمرکز و غیرشفاف است. در چنین ساختاری، حتی اگر منابعی وجود داشته باشد، به دلیل ناکارآمدی کانالهای توزیع، به هدف اصابت نمیکند.
تحلیل «ضریب بازگشت»؛ همگرایی استانها در فقر
یکی از شاخصهای کلیدی برای سنجش عدالت فضایی و میزان حمایت دولت از مناطق پیرامونی، ضریب بازگشت است؛ این شاخص نشان میدهد چه درصدی از درآمدی که یک استان تولید میکند، مجدداً به صورت بودجه عمومی به همان استان باز میگردد. مقایسه این شاخص در لایحه 1405 با قانون سال 1404، از واقعیتی هولناک پرده برمیدارد: جمع شدن چتر حمایتی دولت از مناطق محروم.
دادههای استخراج شده نشان میدهد که در سال 1404، استانهای محروم و مرزی از ضرایب بازگشت بالایی برخوردار بودند که نشاندهنده سیاست حمایتی دولت از این استانها بود. برای نمونه، استان سیستان و بلوچستان در سال 1404 ضریب بازگشت 348 درصدی داشت؛ یعنی دولت 3.5 برابر درآمدی که از این استان به دست میآورد، به آن بودجه تزریق میکرد. اما در لایحه 1405، این رقم به طرز چشمگیری سقوط کرده و به 196 درصد رسیده است.
این سقوط تنها مختص سیستان و بلوچستان نیست. استان کهگیلویه و بویراحمد از 255 درصد به 143 درصد، و استان لرستان از 228 درصد به 136 درصد تنزل یافتهاند. این کاهش شدید برای استانهایی که کانون بحرانهای فقر، بیکاری و بعضاً چالشهای امنیتی هستند، نشان میدهد که «ظرفیت حمایتی» دولت به شدت تخلیه شده است. دولت دیگر توان حمایت از مناطق محروم را در مقیاس گذشته ندارد.
نکته ظریفتر در تحلیل این دادهها، ادعایی است که گزارش مرکز پژوهشها در خصوص همگرایی استانها مطرح کرده است. این گزارش تصریح میکند که انحراف معیار ضریب بازگشت کاهش یافته و استانها شبیهتر شدهاند. اما در برابر این ادعا بایستی لختی تأمل کرد.
این «همگرایی» از نوع مثبت نیست؛ یعنی استانهای محروم رشد نکرده و به استانهای غنی نرسیدهاند. بلکه استانهای مختلف در ریاضت همگرا شدهاند. وقتی تعداد استانهایی که ضریب بازگشت بالای 100 دارند- یعنی گیرنده خالص بودجه هستند- از 13 استان در سال 1404 به تنها 4 استان در سال 1405 کاهش مییابد، یعنی 27 استان کشور اکنون در وضعیت تراز منفی قرار گرفتهاند و بخشی از منابع خود را به جیب دولت واریز میکنند. این وضعیت به مثابه توزیع فقر است، نه توزیع ثروت.
توقفِ توسعه و تحمیل ریاضت
لایحه بودجه 1405 را میتوان سندِ تمرکزگرایی ناگزیر و ریاضتی نامید. دولتی که با ناترازیهای کلان در سطح ملی- همچون کسری بودجه، بدهی انباشته و ناترازی انرژی- مواجه است، برای بقای مالی خود ناچار شده است فشار مالیاتی بر استانها را به شکل بیسابقهای (89 درصد) افزایش دهد، در حالی که توان بازتوزیع منابع عمرانیاش به حداقل ممکن (3 درصد) رسیده است.
مطابق با گزارش مرکز پژوهشها میتوان بودجهریزی دولت برای استانها در سال 1405 را از سه منظر مورد نقد قرار داد. از منظر اقتصادی، با تخلیه منابع مالی استانها و عدم جایگزینی زیرساختها، رکود در اقتصادهای محلی تعمیق میشود و پروژههای نیمهتمام مستهلک میگردند. از منظر نهادی، با انتقال اعتبارات «قانون استفاده متوازن» به جداول ملی، نهادهای برنامهریزی استان تضعیف شده و جای خود را به لابیگریهای غیرشفاف در پایتخت میدهند که بستر فساد و ناکارآمدی است. در نهایت از منظر اجتماعی- امنیتی، کاهش شدید ضریب بازگشت در استانهای مرزی و بحرانی- نظیر سقوط سیستان و بلوچستان از 348 درصد به 196 درصد- پیام خطرناکی برای حاشیه کشور دارد و میتواند به فرسایش سرمایه اجتماعی و تشدید احساس تبعیض منجر شود.
بنابراین، افزون بر پیشنهاد گزارش مرکز پژوهشها مبنی بر خروج اعتبارات قانون استفاده متوازن از پیوستهای ملی و اضافه ساختن آن به جداول استانی، پیشنهاد میگردد که سقف اعتبارات عمرانی استانهای محروم با توجه به نرخ تورم بالای کنونی مورد بازنگری جدی قرار گیرد. هدف اصلی از این پیشنهاد، جلوگیری از توقف کامل جریان توسعه در این مناطق است. رویکردی که لایحه بودجه 1405 دارد، نه تنها شکاف توسعهای را ترمیم نمیکند، بلکه با تضعیف بنیه مالی مناطق، کلیت حکمرانی را با چالشهای توزیعی جدیدی مواجه خواهد ساخت.
