به گزارش اکوایران، استان خوزستان در سالهای پایانی جنگ تحمیلی، یکی از اصلیترین کانونهای تخریب زیرساختی کشور بود. پالایشگاه آبادان که بخش اعظم تأسیساتش منهدم شد، بنادر و اسکلههای خرمشهر، جادهها و پلهای اهواز، همگی هدف حملات قرار گرفتند. بودجههای کلان بازسازی در دهه 70 عمدتاً صرف بازگرداندن این داراییهای فیزیکی به وضعیت پیشین شد. اما نمایههای اقتصادی و اجتماعی استان روایتی دیگر دارند.
طبق گزارشهای منتشر شده، تولید ناخالص ملی ایران در طول جنگ 30 درصد کاهش یافت و استانهای جنگزده مانند خوزستان شرایط دشوارتری را تجربه کردند. بیش از 100 هزار کارگر تنها در خوزستان بیکار شدند و نرخ بیکاری این استان به 13.3 درصد رسید که رتبه سوم کشور بود. مهاجرت نیز با ثبت بیش از 350 هزار نفر فقط در سال 1360 از استان، به اوج خود رسید.
با این اوصاف، چرا با وجود صرف هزینههای سنگین برای بازسازی جادهها و کارخانهها و موفقیتهای شگرفی در حوزه صنعت و تولید، برخی مناطق هرگز نتوانستند به روند پیشرفتی پایدار بازگردند؟ پاسخ در متغیری نهفته است که در برنامههای بازسازی ایران به حاشیه رانده شده است. این متغیر، سرمایه اجتماعی است.
سرمایه اجتماعی؛ پیشران پنهان توسعه
در ادبیات توسعه اقتصادی، سه نوع سرمایه در فرآیند بازسازی نقش دارند. سرمایه فیزیکی شامل زیرساختهای ملموس مانند راه، پل و ساختمان است. سرمایه انسانی به دانش، مهارت و سلامت نیروی کار اشاره دارد. اما سرمایه اجتماعی را رابرت پاتنام، نظریهپرداز دانشگاه هاروارد، به عنوان «شبکههای روابط، هنجارهای متقابل و اعتماد میان افراد» تعریف میکند که همکاری جمعی را تسهیل میکند. در بازسازی پساجنگ، نقش سرمایه اجتماعی صرفاً حاشیهای نیست. دانیل آلدریچ، پژوهشگر دانشگاه پردیو، در مطالعه تطبیقی خود بر سه فاجعه بزرگ (زلزله کوبه ۱۹۹۵، سونامی هند ۲۰۰۴ و طوفان کاترینا ۲۰۰۵) نشان داد که سرمایه اجتماعی قویترین پیشبینیکننده سرعت و کیفیت بازیابی است؛ قدرتمندتر از درآمد سرانه، شدت خسارت و میزان کمکهای دولتی. دو محله با خسارت فیزیکی یکسان، اما سطوح متفاوت سرمایه اجتماعی، تفاوت فاحشی در زمان بازگشت به وضعیت عادی نشان دادند. برای ایران که در مناطق مختلف با درجات گوناگونی از انسجام محلی روبهروست، این پیام مشخص است. بدون سرمایه اجتماعی، حتی بزرگترین بستههای بودجه بازسازی نیز به نتیجه مطلوب نمیرسند.
سه سطح سرمایه اجتماعی؛ از همسایه تا نهادهای رسمی
برای آنکه بحث قابلیت اجرایی پیدا کند، باید میان سه سطح متفاوت از سرمایه اجتماعی تمایز قائل شد. سطح نخست، سرمایه پیوندی (یا؛ Bonding) است. سرمایه پیوندی یعنی روابط درونگروهی نزدیک مثل خانواده، همسایگان صمیمی و همقومان. این نوع سرمایه در ساعات و روزهای اول بحران حیاتیترین منبع است، اما نقطه ضعف آن انحصارطلبی و بیاعتمادی به بیرون از گروه است. سطح دوم، سرمایه پلزن (یا؛ Bridging) است. این مفهوم هم به معنای روابط میان گروههای مختلف مثل قومیتها، مذاهب یا صنوف گوناگون که برای هماهنگی در مقیاس محلی و کاهش تضادهای پس از بحران ضروری است. سطح سوم، سرمایه ارتباطدهنده (یا؛ Linking) است که به روابط عمودی میان جامعه محلی و نهادهای رسمی دارای قدرت مانند دولت، بانکها و دستگاه قضایی اشاره دارد. بدون این سطح، حتی قویترین شبکههای محلی نیز به منابع کلان دسترسی پیدا نمیکنند. تجربه بازسازی پس از سونامی اندونزی در استان آچه (۲۰۰۴) نشان داد که ضعیفترین حلقه، همین پیوند عمودی است. بانک جهانی در گزارش خود اعلام کرد که تشکیل «کمیتههای بازسازی روستا» به عنوان پل میان مردم و نهادهای تأمینکننده بودجه، یکی از عوامل کلیدی موفقیت بود. برای ایران که نظام تصمیمگیری بازسازی اغلب متمرکز است، تقویت این پیوند میتواند نقطه شکست یا پیروزی برنامهها باشد.
مدل ترکیبی تخصیص منابع
مدلهای تخصیص منابع به سه دسته تقسیم میشوند. دسته اول، مدلهای بهینهسازی کمی مانند تحلیل هزینه فایده (یا؛ CBA) هستند که سرمایه اجتماعی را کمی نمیکنند. تجربه بازسازی بوسنی نشان داد که اختصاص بودجهی سنگین به بازسازی منازل که در CBA توجیه داشت، بدون توجه به سرمایه اجتماعی، فقط بیاعتمادی و مهاجرت را افزایش داد. دسته دوم، چارچوبهای چندمعیاره مثل IPF بانک جهانی هستند که میتوانند شاخصهایی مانند «فاصله محل اسکان موقت تا شبکههای اجتماعی پیشین» را وارد تصمیمگیری کنند. دسته سوم، مدلهای مشارکتی مانند بودجهریزی مشارکتی هستند که ذاتاً با سرمایه اجتماعی هماهنگاند، اما زمانبر و مستعد تسلط الیتهای محلی (خویشاوندان قدرتمند یا رهبران سنتی) میباشند.
پل میان تخصیص منابع و سرمایه اجتماعی، یک «مدل ترکیبی» است که در آن غربال اولیه پروژهها با IPF و سپس انتخاب نهایی از طریق فرآیندهای مشارکتی در سطح محلی صورت میگیرد. همین ترکیب در استان آچه اندونزی به کار گرفته شد. بانک جهانی گزارش داد که پنج سال پس از سونامی، ۱۴۰ هزار خانه بازسازی شد (بیش از ۹۰ درصد تخریبشدگان) و سطح اعتماد به دولت محلی از یکی از پایینترینها به بالاتر از میانگین ملی رسید. این تجربه، برخلاف فاجعه نیواورلئان در طوفان کاتریناست که جابهجایی تصادفی بازماندگان بدون توجه به شبکههای محلی، سرمایه اجتماعی دههها را نابود کرد و جمعیت شهر را پس از ده سال، هنوز ۲۰ درصد کمتر از پیش از طوفان نگه داشت. این مرور نظری یک درس برای ایران دارد و آن، این است که اسکان در محل یا نزدیک به محل باید اصل نخست باشد.
چارچوب عملیاتی برای ایران به روایت تجربه آچه
با تکیه بر تجربه موفق آچه و مطالعات ایتالیا که نشان داد در مناطق با سرمایه اجتماعی پایین (مثل جنوب ایتالیا) تمرکززدایی مشارکتی به فساد میانجامد و مدیریت متمرکز اثربخشتر است، میتوان چارچوبی چهارمرحلهای برای ایران طراحی کرد.
نخست، ترسیم نقشه سرمایه اجتماعی مناطق آسیبدیده. استانهای خوزستان، ایلام، کرمانشاه و سیستان و بلوچستان الگوهای متفاوتی از سرمایه پیوندی، پلزن و ارتباطدهنده دارند. این نقشهبرداری با تحلیل شبکه اجتماعی و مصاحبههای محلی انجام میشود.
دوم، توالی پروژهها باید به گونهای باشد که پروژههای «حفظکننده شبکه» در صدر قرار گیرند. یعنی بازسازی بازارهای محلی، مساجد، حسینیهها، تأمین مسکن در محل سکونت قبلی، و حمایت از مشاغل کوچک جمعی اولویت یک طرح باشند. تجربه نشان داده هر دلار هزینهشده در این پروژهها بازده غیرمستقیم بسیار بالاتری در سرعت بازسازی دارد.
سوم، انتخاب مدل تخصیص متناسب با سطح سرمایه اجتماعی است. در مناطق با سرمایه اجتماعی بالا، مدلهای مشارکتی (مانند بودجهریزی مشارکتی) توصیه میشود. در مناطق با سرمایه اجتماعی پایین، مدلهای متمرکز با شفافیت بالا، کنترلهای مالی سختگیرانه و پایش مستقل اثربخشتر خواهند بود. تصمیم برای تمرکز یا عدم تمرکز نباید ایدئولوژیک، بلکه مبتنی بر شواهد میدانی باشد.
چهارم و مهمترین، ایجاد مکانیسمهای مؤثر برای پیوند میان شبکههای محلی و نهادهای رسمی است. الهام از کمیتههای بازسازی روستا در آچه با دفاتر رابط محلی با حق نظارت بر پروژهها، قراردادهای اجتماعی شفاف (دولت در قبال مشارکت محلی منابعی را تضمین کند) و دسترسی جامعه به نظام دادرسی برای شکایت از تبعیض، میتواند مورد استفاده طراحان و مجریان قرار گیرد. بدون این پیوند، حتی بالاترین سطوح سرمایه محلی نیز به بازسازی در مقیاس لازم دست نمییابند.
در پایان بحث، باید گفت که موفقیت بازسازی اقتصادی پس از هر جنگی، نه با متراژ بتن ریختهشده یا تعداد واحدهای پتروشیمی تعمیرشده سنجیده میشود، بلکه با سرعت احیای اعتماد و همکاری ارزیابی میگردد. مدلهای تخصیص منابعی که این واقعیت را نادیده میگیرند، هرچقدر هم از نظر ریاضی خوشساخت باشند، در عمل محکوم به شکست هستند. ایران در شرایط کنونی منطقه، فرصت چندانی برای آزمون و خطاهای پرهزینه ندارد. بازسازی بدون سرمایه اجتماعی، بازتولید شکنندگی است. بازسازی با سرمایه اجتماعی، جهشی است به سوی تابآوری واقعی.
زینب جمشیدی – پژوهشگر اقتصاد کلان
