نظارت بر بانک‌ها و حقوق بنیادین

از سال 2014 نظارت بانکی در اتحادیه اروپا به بانک مرکزی اروپا واگذار شد. از آن پس امور مهمی همچون اعطای مجوز به بانکها، نظارت بر عملکرد و وضعیت مالی بانکها و لغو مجوز آنها در اختیار بانک مرکزی اروپا قرار گرفته است. همزمان، دستورالعمل­های مربوط به نظارت بانکی نیز مصوب و منتشر شد. اتحادیه اروپا در عین حال، یک سنت قدیمی و گسترده حقوق بشر و آزادی­های بنیادین دارد. کنوانسیون اروپایی حقوق بشر در سال 1950 تصویب و در سال 1953 لازم الاجراء شده است و تمامی دولتهای عضو اتحادیه اروپا عضو این کنوانسیون هستند. دیوان اروپایی حقوق بشر که در سال 1959 تأسیس شده است صلاحیت رسیدگی به اقدامات دولتهای عضو اتحادیه که ناقض این کنوانسیون هستند را دارد. البته خود اتحادیه عضو این کنوانسیون نیست و این نقص در سال 2009 با تصویب منشور حقوق بنیادین اتحادیه اروپا جبران شد.
اتحادیه اروپا عضو این منشور است و امکان شکایت از اقدامات نهادهای اتحادیه که خلاف حقوق بنیادین مندرج در این منشور باشند وجود دارد و دیوان دادگستری اروپا به این شکایات رسیدگی می­کند. رویه قضایی مربوط به کنوانسیون اروپایی حقوق بشر که طی چند دهه گردآوری شده است، در این دیوان نیز قابل استناد و اتکاست و بدین ترتیب، سنت اروپایی حقوق بشر در رابطه با منشور حقوق بنیادین اتحادیه اروپا نیز تدام می­یابد. از آنچه گفته شد، این نتیجه حاصل می­شود که نهادهای اتحادیه اروپا و از آن جمله بانک مرکزی اروپا ملزم به رعایت حقوق بنیادین و اساسی در کلیه اقدامات خود هستند و اقدامات نظارتی بانک مرکزی اروپا از این قاعده مستثنی نیست. این امر در مواد مختلف دستورالعمل نظارتی اتحادیه اروپا نیز بازتاب یافته است. در ادامه به بررسی این می­پردازیم که بانک مرکزی اروپا در رابطه با نظارت بر بانکها به کدام حقوق و به چه نحو باید توجه داشته باشد و رویه قضایی، این حقوق را چگونه تفسیر کرده است.

حق بر استماع اظهارات و دلایل نظارت شونده

مقام نظارتی نمی­تواند تصمیمی را در مورد بانک یا موسسه اعتباری نظارت شونده اتخاذ کند بدون آنکه اظهارات و دلایل نظارت شونده را استماع نماید. به عبارت دیگر باید به بانک یا موسسه نظارت شونده که تصمیماتی نظیر محدود کردن عملیات یا لغو مجوز یا جریمه در خصوص آن اتخاذ می­شود این فرصت داده شود که نکات مدنظر خود را بیان کند و دلایل و مستنداتی که در دفاع از عملکرد خویش دارد را ارائه نماید. این حق، از آثار و توابع «حق بر اداره مطلوب» است که در ماده 41 منشور حقوق بنیادین اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده است. همچنین می­توان این حق را از لوازم حق بر دفاع محسوب نمود که در خصوص هر کسی که مشمول اقدامات تنبیهی و نظارتی قرار می­گیرد باید به رسمیت شناخته شده و مورد احترام قرار گیرد.

وقتی گفته می­شود که نظارت شونده باید حق داشته باشد دفاعیات خود را بیان کند، لازم است قبل از آن دلایلی که مبنای تصمیم­گیری علیه نظارت شونده قرار می­گیرند به وی اعلام شود. به عبارت دیگر، ابتدا لازم است متهم بداند به چه دلایلی متهم شده است و چه مستنداتی علیه وی وجود دارد و سپس از وی انتظار دفاع داشت. اگر بانک یا موسسه اعتباری نظارت شونده نداند که چه اتهاماتی علیه وی مطرح است، طبیعی است که نمی­تواند از خود دفاع معقول و موجهی به عمل آورد و بدین ترتیب حق دفاع نقض می­شود. نتیجه­ای که از این امر گرفته می­شود این است که فقط بر اساس دلایل و مستنداتی می­توان یک بانک یا موسسه اعتباری را مشمول اقدامات تنبیهی قرار داد که آن دلایل قابل افشاء باشند. بانک مرکزی (مقام نظارتی) حق ندارد بانکها یا موسسات اعتباری را بنا به دلایلی که قابلیت افشای آنها وجود ندارد مشمول اقدامات محدود کننده و تنبیهی قرار دهد. در این رابطه باید توجه داشت که فقط بانک یا موسسه تحت نظارت نیست که از این حق برخوردار است بلکه هر شخص حقیقی یا حقوقی که به نحوی از تصمیم مقام نظارتی متأثر و متضرر می­شود از چنین حقی برخوردار است.

 این حق در اتحادیه اروپا هم به طور عمومی و هم در رابطه با بانکها به رسمیت شناخته شده است. در حقوق عمومی اتحادیه اروپا، پرونده کادی علیه شورای اتحادیه اروپا یکی از مهم­ترین پرونده­هایی است که به این موضوع پرداخته است. در این پرونده شخصی به نام کادی مشمول اقدامات محدود کننده و تحریمی اتحادیه اروپا قرار گرفته بود. این اقدام بر اساس فهرست تحریمی شورای امنیت سازمان ملل متحد انجام شده بود. دادگاه رأی داد که اگرچه تحریم کادی در راستای اجرای تحریم­های شورای امنیت انجام شده است اما بر اساس موازین حقوق بشر اتحادیه اروپا، باید به کادی فرصت داده می­شد که دلایل و مستندات خود را ابراز نماید و از خود دفاع کند. به عبارت دیگر، دادگاه رأی داد که اگر اقدامات نهادهای اتحادیه اروپا بدون در نظر گرفتن حق استماع اظهارات و دلایل اشخاص باشد، آن اقدامات قابل ابطال هستند.

در زمینه مقررات و دستورالعمل­های بانکی، ماده 31 دستورالعمل نظارتی اتحادیه اروپا به گفتگو میان بانکها و مقام نظارت بانکی اختصاص دارد. بر این اساس، اشخاصی که از بانک مرکزی (مقام نظارتی) اتحادیه اروپا درخواست مجوز نموده­اند این حق را دارند که در زمینه احکام و دستورالعمل­های الزام آور مقام نظارتی طرف مشورت و گفتگو قرار گیرند. به عبارت دیگر، هر گاه که مقام نظارتی اقدامی را در خصوص موسسه تحت نظارت اتخاذ کرده یا قصد دارد اتخاذ کند، مراتب را به آن موسسه تحت نظارت اطلاع می­دهد و به آن موسسه 2 هفته وقت می­دهد که دلایل و توضیحات خود را در خصوص آن موضوع به مقام نظارتی اعلام نماید. البته در شرایط اضطراری و خاص می­توان این مدت را به 3 روز کاهش داد اما به طور کلی اصل بر این است که اقدامات نظارتی به شخص یا اشخاص تحت نظارت اطلاع داده شود و توضیحات آن شخص یا اشخاص دریافت شود. اگر این حق مورد توجه قرار نگیرد و به موسسه تحت نظارت اطلاع داده نشده و دلایل آن اخذ نشود، تصمیم اتخاذ شده توسط مقام نظارتی قابل ابطال است.

در ایران متأسفانه قوانین پولی و بانکی از این جهت گویا و مشخص نیستند. از یک سو بانک مرکزی اختیار محدود کردن عملیات بانکها را دارد (بند 11 از ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور) و در این خصوص هیچ اشاره­ای به لزوم اطلاع رسانی به بانکها و دریافت دلایل و مستندات آنها نشده است و فقط در تبصره ماده 14 اشاره شده است که «استفاده از اختیارات موضوع این ماده باید قبلاً به تصویب شورای پول و اعتبار برسد.» بنابراین، ظاهر این بند این است که محدود کردن عملیات بانکها بدون اخذ دفاعیات و اظهارات آنها قابل انجام است. از سوی دیگر، در ماده 44 قانون پولی و بانکی کشور قید شده است که «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین نامه­های آن و دستورات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که به موجب این قانون صادر شده است موجب مجازاتهای انتظامی زیر خواهد بود: (1) تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف، (2) پرداخت مبلغی روزانه تا حداکثر دویست هزار ریال برای ایام تخلف؛ (3) ممنوع ساختن بانک یا موسسه اعتباری از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم.

مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات­های انتظامی، هیأت انتظامی بانکها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانکها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیر کل بانک سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. احکام هیأت انتظامی ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدید نظر در شورای پول و اعتبار خواهد بود و رأی هیأت، قطعی است.» همانطور که ملاحظه می­شود، از یک سو بانک مرکزی می­تواند از بند 11 از ماده 14 استفاده کند و بدون مراجعه به هیأت انتظامی، عملیات بانک را محدود کند و از سوی دیگر، اگر بخواهد در واکنش به یک تخلف که بانک انجام داده است این کار را انجام دهد، باید موضوع را در هیأت انتظامی بانکها مطرح کند که علی القاعده در آنجا نظرات بانک استماع می­شود. به نظر می­رسد در بازنگری قوانین پولی و بانکی کشور، این رویکرد دوگانه باید اصلاح شود و اطمینان حاصل شود که محدودیت یا ممنوعیت فعالیت بانکها بدون استماع نظرات و دلایل آنها امکانپذیر نیست.

حق دسترسی بانک یا موسسه تحت نظارت به پرونده خود

بانک یا موسسه نظارتی که اقدام نظارتی علیه آن اتخاذ می­شود نمی­تواند دفاع موثر و قابل قبولی از خود به عمل آورد، مگر اینکه به محتوای پرونده خود دسترسی داشته باشد. این امر از لوازم طبیعی حق دفاع است. همچنین، اصل برابری طرفین نزد مرجع رسیدگی کننده اقتضا می­کند که هر دو طرف (هم مقام نظارتی و هم موسسه تحت نظارت) از امکانات برابر برخوردار باشند و هر دو به پرونده و محتویات آن دسترسی داشته باشند. البته این حق مطلق نیست و استثنائاتی دارد. مثلاً در برخی مواقع ممکن است در پرونده نظارتی که بانک یا موسسه تحت نظارت، اطلاعات محرمانه بانکها و اشخاص دیگر وجود داشته باشد. در چنین مواردی، لازم است توازنی میان حقوق بانک یا موسسه تحت نظارت و اشخاص دیگری که اطلاعات محرمانه آنها از این رهگذر در معرض افشا قرار می­گیرد برقرار نمود. همچنین اگر اطلاعاتی در پرونده موسسه تحت نظارت وجود داشته باشد که بر مبنای آنها تصمیم نظارتی اتخاذ نشده باشد، ضرورتی به ارائه آن اطلاعات به بانک یا موسسه اعتباری تحت نظارت نیست. در صورتی که این حق از یک بانک یا موسسه تحت نظارت دریغ شود، تصمیم اتخاذ شده علیه آن بانک یا موسسه اعتباری قابل ابطال است.

در اتحادیه اروپا در رابطه با مسائل بانکی این حق در ماده 2 (24) دستورالعمل نظارتی اتحادیه در نظر گرفته شده است، البته اطلاعات محرمانه از دایره شمول این حق مستثنی شده­اند. در ایران، چنین حقی در هیچیک از قوانین و مقررات بانکی به رسمیت شناخته نشده است و جا دارد که در بازنگری قوانین و مقررات بانکی، این حق مورد توجه قرار گیرد تا از این رهگذر به اتقان و قابلیت دفاع تصمیمات مقام نظارت بانکی (بانک مرکزی) افزوده شود.

تکلیف مقام نظارتی به ارائه دلایل و مدارک

اقدامات نظارتی بانک مرکزی نظیر محدود کردن عملیاتی که یک بانک می­تواند انجام دهد، الزام آن به پرداخت جریمه، تغییر مدیران، مداخله در امور بانک و در رأس آنها لغو مجوز، نوعی مجازات به شمار می­روند. شخصی که مجازات در مورد وی اعمال می­شود حق دارد دلایل و مستندات آن را بداند تا بررسی کند آیا اعمال آن مجازات صحیح و عادلانه بوده است یا خیر و آیا امکان شکایت برای وی متصور هست یا خیر. وقتی که دلایل اعمال مجازات مشخص نباشد، اعتراض به آن هم معنایی نخواهد داشت.

همچنین، مقامات نظارتی و قضایی که قصد نظارت بر اعمال دستگاه اداری (نظیر بانک مرکزی) را دارند باید دلایل دستگاه اداری را برای اتخاذ تصمیمات خود بدانند و در پرتو آن دلایل، قانونی بودن یا غیر قانونی بودن آن تصمیمات را تعیین کنند. این حق در ماده 296 معاهده کارکرد اتحادیه اروپا به طور کلی به رسمیت شناخته شده است و ضمانت اجرای آن هم بدین صورت مقرر شده است که اگر در رابطه با یک تصمیم، دلایل و مستندات اتخاذ آن بیان نشده باشد، تصمیم مزبور قابل ابطال است.

در زمینه نظارت بانکی این حق در ماده 33 دستورالعمل اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده است. متأسفانه در این مورد نیز در ایران هیچ قید و الزام مشخصی برای بانک مرکزی به عنوان مقام نظارت بانکی وجود ندارد، مگر آنکه الزام بانک مرکزی برای طرح موضوع در هیأت انتظامی بانکها که در ماده 44 قانون پولی و بانکی آمده است و در بالا به آن اشاره شد را به این معنا در نظر بگیریم که این تکلیف نیز برای بانک مرکزی وجود دارد که دلایل و مستندات خود را به هیأت انتظامی بانکها اعلام کند و هیأت انتظامی به نوبه خود این دلایل را به بانک یا موسسه تحت نظارت اعلام خواهد کرد. به نظر می­رسد موضوعی با این اهمیت نباید به طور غیر مستقیم و با ابهام بیان شود و شایسته است که در اصلاح قوانین و مقررات پولی و بانکی، این حق برای بانکها و موسسات تحت نظارت در نظر گرفته شود.

حق بر شکایت علیه اقدامات مقام نظارتی

یکی از اصول اساسی و اولیه در کلیه نظام­های حقوقی متمدن این است که اگر دستگاه اداری اقدامی را علیه اشخاص انجام دهد، حق شکایت برای اشخاص وجود دارد. به عبارت دیگر، با توجه به ماهیت اعمال دستگاه­های اداری که در بسیاری مواقع با استناد به منافع عمومی اقداماتی را علیه اشخاص انجام می­دهند، این ضرورت وجود دارد که دادگاه یا دیوان مشخصی برای رسیدگی به قانونی بودن اعمال دستگاه اداری وجود داشته باشد. البته در این خصوص باید توجه داشت که این دادگاه­ها  دیوان­های خاص باید ضروریات و ملاحظات اساسی و بنیادین تحقق منافع عمومی را در نظر داشته باشند و اقدامات عمومی به صرف تزاحم با حقوق شخص یا اشخاص خصوصی باطل نشوند. در اتحادیه اروپا اعمال نهادهای اتحادیه در دیوان دادگستری اروپا قابل رسیدگی هستند و در ایران، اعمال و تصمیمات دستگاه­های اداری در دیوان عدالت اداری قابلیت رسیدگی دارند.

با این حال، ماهیت خاص و منحصر به فرد اعمال و اقدامات بانک مرکزی اروپا موجب شده است که در مورد آن مقررات خاصی وجود داشته باشد. به عنوان مثال، اقدامات بانک مرکزی اتحادیه اروپا در صلاحیت انحصاری دیوان دادگستری اروپا قرار دارند و دادگاه­های داخلی کشورهای عضو اتحادیه اروپا حق رسیدگی به اقدامات و تصمیمات بانک مرکزی را ندارند.

در ایران، چنین قاعده­ای وجود ندارد و قانونگذار بین بانک مرکزی و سایر دستگاه­ها و نهادهای اداری تفاوتی از این حیث قائل نشده است. از این رو شاهد آن هستیم که دادگاه­ها و مراجع مختلف اعم از دادگاه­های حقوقی و کیفری و حتی دادگاه انقلاب و دیوان عدالت اداری به شکایت­ها و ادعاها علیه بانک مرکزی رسیدگی می­نمایند. این وضعیت منطبق با رویه بین­المللی به نظر نمی­رسد و نمی­توان اقدامات تخصصی و کارشناسی بانک مرکزی را در دادگاه­ها و محکمه­های مختلف که طبعاً بسیاری از آنها با طبیعت و ماهیت اقدامات نظارتی و تخصصی بانک مرکزی آشنایی ندارند مورد رسیدگی قرار داد. به نظر می­رسد در نظر گرفتن یک مرجع واحد برای رسیدگی به قانونی یا غیر قانونی بودن اقدامات بانک مرکزی، از ضروریات عاجل و مهم نظام بانکی کشور باشد.

در اتحادیه اروپا علاوه بر اینکه فقط دیوان دادگستری اروپا صلاحیت رسیدگی به اقدامات بانک مرکزی اتحادیه اروپا را دارد، این رسیدگی در خود دیوان مزبور هم محدود است. به عبارت دیگر، دیوان دادگستری اروپا فقط این نکته را بررسی می­کند که آیا تصمیم اتخاذ شده توسط بانک مرکزی اروپا خارج از حدود اختیارات بوده است یا خیر؟ آیا بانک مرکزی اروپا مرتکب اشتباه بزرگ و اساسی در اتخاذ تصمیم شده است یا خیر؟ آیا بانک مرکزی اروپا از اختیارات خود سوء استفاده کرده است یا خیر؟

در این رابطه در حقوق اتحادیه اروپا تأکید شده است که دیوان دادگستری اروپا تصمیم و قضاوت کارشناسی خود را جایگزین تصمیم و قضاوت بانک مرکزی نمی­کند و نباید این پرسش را مطرح کند که اگر من به جای بانک مرکزی اروپا بودم چه تصمیمی می­گرفتم. به عبارت دیگر، بانک مرکزی اتحادیه صلاحیت اتخاذ اقدام بر اساس تشخیص خود را دارد و دیوان دادگستری اروپا نمی­تواند به صرف اینکه تشخیصی متفاوت با تصمیم بانک مرکزی اروپا دارد، تصمیم بانک مرکزی اروپا را باطل نماید.

در نهایت، باید به این نکته اشاره کرد که کسانی حق شکایت از تصمیمات بانک مرکزی اروپا را دارند که از آن تصمیمات متضرر شده باشند اما در اینجا یک قید وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرد: اگر تصمیمات بانک مرکزی اروپا موجب ورود ضرر اقتصادی صرف به سهامداران شده باشد، آنها به صرف این دلیل حق شکایت علیه تصمیمات اتحادیه را ندارند. دلیل این امر چندان پیچیده نیست. تقریباً همه تصمیمات نظارتی بانک مرکزی اروپا می­تواند آثار مالی و اقتصادی برای سهامداران داشته باشد. اگر چنین امری را جزء زمینه­های موجه طرح شکایت علیه مقام نظارتی بدانیم، دیگر هیچ تصمیمی از ایراد و شکایت مصون نخواهد بود و چنین افراطی قابل پذیرش نیست.

محدود کردن حقوق بنیادین نظارت شوندگان در شرایط خاص

همه کسانی که با ادبیات حقوق بشر و آزادی­های اساسی آشنایی دارند می­دانند که حقوق و آزادی­های اساسی و بنیادین را می­توان در شرایط خاصی محدود نمود. مثلاً آزادی رفت و آمد (آزادی تردد) یکی از آزادی­های بنیادین بشر است. اما همین آزادی را می­توان در زمان شروع بیماری­های همه­گیر محدود کرد و قرنطینه را الزامی نمود. همچنین، مالکیت محترم و جزء حقوق بشر است اما دولتها حق دارند در بعضی شرایط و برای تحقق منافع عمومی از برخی مالکان و تحت شرایط و الزامات خاص، سلب مالکیت نمایند.

در اینجا این سوال مطرح است که آیا می­توان برای تحقق ثبات مالی، حقوق و آزادی­های بنیادین و اساسی اشخاص و موسسات تحت نظارت را تحت شرایطی و به طور موقتی محدود کرد؟ در پاسخ به این پرسش باید گفت که به طور کلی محدودیت حقوق در شرایط خاص باید از 3 شرط برخوردار باشد: (1) مطابق با قانون باشد، (2) به اساس و جوهر حقوق احترام گذاشته و آنها را زیر پا نگذارد، و (3) متناسب با ضرورتی باشد که محدودیت به خاطر آن برقرار می­شود (یعنی در محدودیت زیاده­روی نشود).

در رویه قضایی اتحادیه اروپا موارد متعددی پیش آمده است که به دلیل برقراری ثبات مالی اعمال یک سری حقوق و آزادی­های اساسی محدود شده است. به عنوان مثال، در پرونده لِدرا فایننس بر علیه بانک مرکزی اروپا موضوع محدودیت دادرسی عادلانه برای ثبات مالی مورد توجه قرار گرفت. در پرونده دیگری تحت عنوان تِسینگ و بلومبرگ بر علیه اتحادیه اروپا، موضوع محدودیت در دسترسی به پرونده به همین دلایل مورد بررسی قرار گرفت. در نهایت، در پرونده دیگری تحت عنوان کوتنیک، دادگاه به این نتیجه رسید که مقام نظارتی می­توان در موارد خاص و استثنایی برای تحقق ثبات مالی و جلوگیری از اتلاف منابع عمومی و حمایت از رقابت، حقوق و آزادی­هایی که در بالا به آنها اشاره شد را محدود نماید.

البته اعمال این محدودیت­ها باید ضروری و متناسب بوده و به نحو غیر تبعیض آمیز اعمال شود. در این پرونده، موضوع اقداماتی مطرح بود که بانک مرکزی برای کمک به بانک ورشکسته و دچار مشکل در نظر گرفته بود و این اقدامات باعث می­شد که میزان سهم سهامداران در مجموع سهام شرکت کاهش پیدا کند. روشن است که این اقدام، نوعی مداخله در حقوق مالکانه است که در حقوق بشر منع شده است اما از آنجایی که اینگونه اقدامات برای منافع عمومی انجام می­شوند و چنین تصمیماتی در راستای برقراری ثبات مالی هستند، بر منافع شخصی و خصوصی سهامداران تقدم داشته و در این موارد می­توان حقوق سهامداران را محدود نمود. در ایران، متأسفانه در رابطه با تعارض منافع عمومی و خصوصی در رابطه با اقدامات نظارتی بانک مرکزی قانون یا مقرره­ای وجود ندارد و از این جهت، نیاز به قانونگذاری وجود دارد.