تعریف و (عدم) مشروعیت حقوقی تحریم‌ها

نویسنده: ماساهیکو آسادا
مترجم: حمید قنبری​

مقدمه

تحریم­ها یکی از مهم­ترین و قوی­ترین ابزارها برای حفظ و اعاده صلح و امنیت بین‌­المللی هستند. اما تا دهه 1980 فقط دو مورد وجود داشتند که در آنها سازمان ملل متحد دست به اعمال تحریم زده بود و البته این به تحریم­های اجباری سازمان ملل متحد مربوط می­شود.[1] پس از پایان جنگ سرد، کارکرد سازمان ملل متحد از سر گرفته شد و شورای امنیت شروع به آن کرد که قطعنامه ­های تحریمی بیشتری را مصوب نماید و در این رابطه تحریم ­های مربوط به تهاجم عراق به کویت در سال 1990 یک نقطه عطف بود. لذا دهه 1990 «دهه تحریم ­ها»[2] نامیده شد و این نامگذاری، عمدتاً به دلیل تحریم ­هایی بود که سازمان ملل متحد وضع کرده بود.

همزمان، تحریم ­هایی که خارج از چارچوب سازمان ملل متحد وضع می­ شدند نیز بیش از پیش مطرح شدند و به چشم آمدند. در حالی که ایالات متحده آمریکا تحریم­های خود علیه کوبا و سایر کشورها را حفظ کرده و تداوم بخشیده بود،[3] سازمانهای منطقه‌­ای نظیر اتحادیه اروپا، اتحادیه آفریقا و سایر سازمانهای منطقه‌­ای آفریقایی، شروع به وضع اقدامات تحریمی کردند که خارج از چارچوب اوامر شورای امنیت سازمان ملل متحد بود و اصطلاحاً تحریم ­های «مستقل» یا «یکجانبه» خوانده می­شود. برخی از این تحریم­های مستقل، بر همان اهدافی اعمال می­شدند که تحریم ­های سازمان ملل در خصوص آنها اعمال می ­شدند و همان مقاصدی را دنبال می­کردند که تحریم ­های سازمان ملل دنبال می­کردند و یا مرتبط با آن مقاصد بودند.

همزمان، در واکنش به آثار فجیع تحریم ­های جامع تجاری علیه عراق در اوایل دهه 1990 بر جمعیت غیر نظامی آن کشور، شیوه اعمال تحریم ­ها مورد بازنگری اساسی قرار گرفت و تحریم­ها گزینشی ­تر و هدفمندتر شدند. هدف از این کار این بود که هم تحریم­های سازمان ملل متحد و هم تحریم­های خارج از چارچوب سازمان ملل متحد، موثرتر شده و آثار غیر انسانی آنها کمتر شود.[4] خواه این مطلب که تحریم ­های هدفمند موثرتر و انسانی ­تر هستند درست باشد یا نباشد، چرا که تحریم ­های هدفمند نیز می ­توانند بسته به اقدامات معینی که اتخاذ می­ شوند شبیه به تحریم­های جامع باشند،[5] این نکته مورد اتفاق است که تحریم­های اعمال شده در دهه­ های 2000 و 2010 علیه ایران، در چارچوب سازمان ملل متحد و خارج از آن، بودند که منجر به این شدند که ایران یک تغییر مهم در سیاست خود بدهد و وارد یک توافق مهم هسته ­ای به نام برنامه جامع اقدام مشترک شود. این توافق که در سال 2015 با  3 دولت اروپایی به علاوه آمریکا، روسیه و چین امضاء شد، موجب حل و فصل موضوعی شد که برای مدت زمانی طولانی، یکی از موضوعات دشوار امنیت بین ­المللی بود.

حتی اگر (یا شاید به این دلیل که) چنین دیدگاهی، بیانگر آن چیزی است که در واقعیت رخ می­دهد، اما از نظر حقوقی، لازم است که بررسی شود که آیا چنین اقداماتی مشروعیت حقوقی دارند یا خیر؛ چرا که ممکن است تحریم­ها متضمن اقداماتی باشند که در حالت کلی غیر قانونی و نامشروع هستند.[6] [به عبارت دیگر، حتی اگر تحریم ­ها از نظر سیاسی و عملی، کارایی داشته باشند، این دلیل نمی­ شود که آنها را از منظر حقوقی بررسی و ارزیابی نکنیم و مشروعیت آنها را مورد پرسش و تحلیل قرار ندهیم. م] این بررسی و تحلیل با تفکیک بین تحریم ­های سازمان ملل و تحریم­های خارج از سازمان ملل انجام می ­شود. این تفکیک نه فقط به این خاطر است که انتظار می­رود روند وجود تحریم­های سازمان ملل متحد و خارج از سازمان ملل متحد به نحو موازی با یکدیگر همچنان تداوم داشته باشد، بلکه به این دلیل نیز هست که نظریه­ های حقوقی قابل ارائه برای توجیه این تحریم­ها نیز کاملاً با یکدیگر تفاوت دارد. قبل از وارد شدن به این بررسی و تحلیل، لازم است که تعریف «تحریم» را در بحث خود روشن کنیم، چرا که در ادبیات تحریم ­ها این موضوع گفته شده است که هیچ تعریف پذیرفته شده و مورد اتفاقی از تحریم وجود ندارد.[7]

1. تعریف تحریم‌­ها

در حقوق بین‌­الملل، تحریم به معنای مضیق کلمه را می­توان اینگونه تعریف کرد:

اقدامات اجباری [اتخاذ شده در واکنش به نقض حقوق بین ­الملل] و در راستای اجرای تصمیم یک ارگان اجتماعی ذیصلاح، یعنی ارگانی که از جهت حقوقی اجازه اقدام به نام جامعه یا اجتماعی که تحت حکومت آن نظام حقوقی است را دارد.[8]

به عبارت دیگر، در وهله نخست تحریم­ها در معنای مضیق کلمه شامل اقداماتی که در واکنش به اعمال غیر دوستانه یا تهدید آمیز اما فی نفسه قانونی اتخاذ می­شوند، نمی­ گردند. اقدامات اجرایی (تحریم­ های) سازمان ملل متحد، در پاسخ به تهدیدات علیه صلح، نقض صلح و عمل تجاوز (ماده 39 منشور ملل متحد) اتخاذ می­شوند که معمولاً اعمال متخلفانه بین­‌المللی هستند اما نه همیشه[9] و توصیف حقوقی چنین اعمالی ممکن است گاه مبهم باشد.[10] لذا اقدامات اجرایی سازمان ملل متحد را نمی­توان تحریم به معنای مضیق کلمه محسوب نمود.

دوم اینکه بر اساس تعریف مضیق تحریم که در بالا به آن اشاره شد، مفهوم تحریم شامل اقداماتی که توسط یک دولت یا گروهی از دولتها خارج از چارچوب تصمیمات یک ارگان ذیصلاح اجتماعی اتخاذ می­شوند نمی­‌باشد. این نوع اقدامات گاه تحریم­های «مستقل» نامیده می­شوند. با این حال، عبارت تحریم­های «مستقل» می­تواند دارای تناقض درونی به نظر برسد چرا که بر اساس تعریفی که در بالا ارائه شد، تحریم ­ها نمی­توانند به طور مستقل اعمال شوند بلکه باید مطابق با تصمیم یک ارگان اجتماعی ذیصلاح اعمال شوند.

علی رغم آنچه که در بالا گفته شد، کلمه «تحریم» در عمل به عنوان برای اموری که بسیار گسترده­ تر از تعریف بالا هستند به کار می­رود و این گستردگی نه فقط در ادبیات غیر حقوقی، بلکه در ادبیات حقوقی نیز مشاهده می­ شود[11] و حتی در یک سری اسناد رسمی نیز این وسعت و گستردگی وجود داشته و تحریم­ها شامل اقدامات اجرایی سازمان ملل متحد و اقدامات مستقل هر دو می­شود. اگرچه در منشور ملل متحد، هیچ جا کلمه «تحریم» به کار نرفته است، قطعنامه­ های شورای امنیت، گاهی اوقات اقدامات مربوطه را تحت عنوان «تحریم» توصیف می­کنند.[12] شورای امنیت حتی در مواقعی که تحریم ­ها را در پاسخ به اقدامات قانونی و نه لزوماً غیر قانونی اتخاذ می­کند نیز گاه از کلمه «تحریم» استفاده می­کند.[13]

در رابطه با اقدامات مستقل، اقداماتی که ایالات متحده آمریکا به نحو مستقل اتخاذ می­کند در عنوان قوانین مربوطه «تحریم» نامیده می­شوند. به عنوان مثال، یکی از قوانینی که یک سری از اقدامات علیه ایران را وضع می­نماید «قانون جامع تحریم­ها، پاسخگو کردن و قطع سرمایه­ گذاری در ایران مصوب 2010» نام دارد.[14] در مقابل، در چارچوب اتحادیه اروپا، اقدامات مستقل و اقداماتی که در راستای اجرای قطعنامه ­های شورای امنیت انجام می­ شوند، همگی در اسناد رسمی تحت عنوان «اقدامات محدود کننده» مورد اشاره قرار گرفته ­اند. این امر از آن روست که ماده 215 معاهده کارکرد اتحادیه اروپا که مبنای حقوقی مقررات مورد بحث در اتحادیه اروپا به شمار می­رود، از عبارت «اقدامات محدود کننده» برای اشاره به اقدامات لازم برای قطع یا کاهش روابط اقتصادی و مالی با کشورهای ثالث استفاده می­کند. با این حال، این بدان معنا نیست که اتحادیه اروپا هیچ گاه از کلمه «تحریم­» استفاده نکرده است. بلکه اتحادیه اروپا گاه از کلمه تحریم در کنار عبارت «اقدامات محدود کننده» استفاده کرده است. به عنوان مثال، در سال 2004 یکی از اسناد شورای اروپا تحت این عنوان صادر شد: «اصول اساسی استفاده از اقدامات محدود کننده (تحریم­­ها)».[15]

بنابراین می­توان گفت که کلمه «تحریم» کلمه­ای است که به طور گسترده برای اشاره به اقدامات قهری اتخاذ شده در مقابل میل و اراده دولت یا نهاد هدف به کار می­رود. در این فصل و فصول آتی، علی­الاصول ما به بررسی تحریم ­ها بر مبنای این تعریف گسترده که شامل اقدامات نظامی نمی­شود خواهیم پرداخت.

2. توجیه حقوقی تحریم­های سازمان ملل

تحریم ­ها اقدامات قهری هستند که در مقابل میل و اراده دولت هدف به کار می­روند و در برخی موارد، فی نفسه غیر قانونی هستند. توجیه حقوقی تحریم­ها می­تواند متفاوت باشد و این بستگی به این دارد که آیا تحریم­ها تحت جواز سازمان ملل متحد اتخاذ شده ­اند و یا اینکه به طور مستقل توسط یک دولت یا گروهی از دولتها اتخاذ شده ­اند. حتی در رابطه با تحریم­های سازمان ملل متحد، توجیه حقوقی تحریم ­های اجباری و غیر اجباری می­تواند متفاوت باشد.

یکم) توجیه حقوقی تحریم­های فی نفسه غیر قانونی اجباری سازمان ملل متحد

در رابطه با تحریم­های اجباری سازمان ملل متحد که معمولاً در آن دسته از قطعنامه ­های شورای امنیت ذکر می­شوند که در ابتدای قسمت اجرایی آنها عبارت شورای امنیت «تصمیم می­گیرد» می­آید و قطعنامه ­های مزبور بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد و پس از احراز تهدید علیه صلح صادر می­شوند،[16] راجع به اینکه خلاء حقوقی و قانونی بودن این تحریم­ها چگونه رفع شود اختلاف نظر چندانی وجود ندارد. آرای حقوقدانان، رویه سازمان ملل متحد و نیز آرای قضایی، همه بر این نکته اتفاق دارند که تعهدات پذیرفته شده بر اساس قطعنامه ­های الزام آور تحریمی شورای امنیت سازمان ملل متحد، باید بر سایر حقوق و تعهدات قانونی بین­المللی متعارض با آنها تفوق داشته باشند.[17]

در مواردی که تعهدات مشمول این قطعنامه ­ها در تعارض با تعهدات ناشی از معاهداتی باشند که دولتهای عضو سازمان ملل متعهد و دولتهای هدف عضو آنها هستند، بر اساس ماده 103 منشور ملل متحد، تعهدات ناشی از قطعنامه ­ها اولویت و تقدم خواهند داشت. ماده 103 مقرر می­دارد «در صورت وجود تعارض بین تعهدات دولتهای عضو سازمان ملل متحد بر اساس منشور حاضر و تعهدات آنها بر اساس هر توافق بین ­المللی دیگری، تعهدات آنها بر اساس منشور حاضر تقدم خواهد داشت.» اگرچه این ماده به «تعهدات ناشی از منشور حاضر» اشاره می­کند، اما برداشتی که از این ماده شده است این بوده که است که تعهدات مزبور شامل تعهدات مندرج در قطعنامه ­های الزام آور شورای امنیت نیز می­شود و این برداشت در خود قطعنامه ­های شورای امنیت،[18] رویه­ قضایی دیوان بین­المللی دادگستری،[19]و سایر دادگاه­ها و دیوان­ها[20] ذکر شده است.

از سوی دیگر، از نظر لغوی ماده 103 فقط شامل تعارض بین تعهدات پذیرفته شده بر اساس منشور ملل متحد و تعهدات پذیرفته شده بر اساس سایر «توافقات بین­ المللی» می­شود و شامل تعارضات بین تعهدات پذیرفته شده بر اساس منشور ملل متحد و تعهدات ناشی از حقوق بین­ الملل عرفی نمی­شود.[21] سابقه تدوین ماده 103 منشور ملل متحد[22] و رویه بعدی[23] نیز این برداشت را تأیید می­کنند.[24] البته دیدگاه­های دیگری نیز وجود دارند که طرفدار تفسیر موسع ماده 103 هستند و آن را شامل تعارضات با حقوق بین ­الملل عرفی نیز می­دانند.[25]

با این حال، می­توان تفوق تعهدات ناشی از منشور ملل متحد بر تعهدات عرفی بین­ المللی را با توسل به سایر قواعد حقوق بین ­الملل اثبات نمود. در این رابطه، برخی صاحبنظران به قاعده «تقدم حکم خاص» استناد می­کنند. مثلاً پروفسور نیکو کریش (Nico Krisch) در بحث از دلایل اینکه ماده 103 فقط به تعارضات محتمل با «سایر توافقات بین ­المللی» محدود می­شود اظهار می­دارد که «تصور بر این بود که قواعد مندرج در منشور ملل متحد، به عنوان حکم یا قاعده خاص، از حقوق بین ­الملل عام جدا شده ­اند و لذا فقط در خصوص تعارض با توافقات بین­ المللی نیاز به یک قاعده حل تعارض وجود داشت.»[26] وی ادامه می­دهد که «در نتیجه قطعنامه­ های شورای امنیت بر همه قواعد متعارض حقوق بین ­الملل تقدم دارند.»[27]

اگرچه این استدلال قانع کننده به نظر می­رسد اما احتمال رد آن هم وجود دارد. وقتی که پس از انعقاد یک معاهده (نظیر منشور ملل متحد) یک قاعده عرفی جدید ایجاد می­شود که به همان موضوع مربوط است، قاعده اعمال حکم موخر جاری می­شود و این امر می­تواند منتهی به این شود که قاعده عرفی که پس از منشور ملل متحد ایجاد شده است، بر قاعده معاهداتی قبلی (یعنی منشور ملل متحد) تقدم داشته باشد، مگر اینکه ثابت شود طرفین قصد دیگری داشته ­اند.[28] به عنوان مثال، این امکان وجود دارد که علی رغم آنچه که در بند 4 از ماده 2 منشور ملل متحد آمده است، یک قاعده عرفی جدید ایجاد شده باشد که اجازه استفاده از زور به دلایل بشردوستانه (مداخله بشردوستانه) را داده باشد و این قاعده حاکم بر روابط بین دولتها شده باشد.[29] در چنین شرایطی، قاعده تقدم حکم متأخر است که وضعیت حقوقی موجود را به درستی نشان می­دهد نه قاعده تقدم حکم خاص.

با این حال، چنین مواردی عمدتاً هنگامی پیش می­آیند که در آنها تعهدات مربوط به سازمان ملل متحد، در خود منشور قید شده باشند. در خصوص تعهدات ناشی از قطعنامه ­های الزام آور شورای امنیت (خصوصاً قطعنامه ­های تحریمی) که تعهدات خاص مبتنی بر منشور هستند، معمولاً قاعده تقدم حکم خاص، حاکم بر وضعیت است و در هنگام تعارض بین آنها و حقوق بین­ الملل عرفی، این قاعده جاری می­شود. این بدان دلیل است که در هنگام تعارض یک قطعنامه تحریمی با یک قاعده عرفی، معمولاً وضع بدین صورت است که حتی اگر قاعده عرفی متعارض با قطعنامه تحریمی متعاقباً ایجاد شود، قصد و نیت نویسندگان قطعنامه تحریمی این است که تا زمانی که هدف تحریم محقق شود یا تحریم­ها به نحو دیگری خاتمه یابند، آن قطعنامه به قوت خود باقی بماند، در غیر این صورت شورای امنیت می­تواند هر گاه که اراده کرد، تحریم خود را لغو نماید.

دوم: توجیه حقوقی تحریم­های فی نفسه غیر قانونی غیر اجباری سازمان ملل متحد

(1) توصیه ­های سازمان ملل متحد

وضعیت حقوقی اقدامات غیر اجباری شورای امنیت سازمان ملل متحد که فی نفسه غیر قانونی هستند و اکثراً در آن دسته از قطعنامه ­های شورای امنیت مشاهده می­شوند که بخش اجرایی آنها با عبارت «شورا درخواست می­کند» آغاز می­شود (و بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد تصویب می­شوند) پیچیده ­تر است.[30] ماده 103 منشور ملل متحد شامل این اقدامات نمی­شود چرا که این اقدامات از نظر حقوقی الزام آور نیستند و نمی­توان آنها را مشمول مفهوم «تعهدات» که در ماده 103 منشور ملل متحد ذکر شده است محسوب نمود.[31] لذا می­توان گفت اگر دولتها مطابق یک قطعنامه شورای امنیت که «از آنها درخواست می­کند» یک اقدام را انجام دهند و آن اقدام مخالف تعهدات حقوقی آنها در قبال دولت هدف است، عملی را انجام دهند، آن عمل واجد وصف متخلفانه بین ­المللی خواهد بود. در واقع برخی صاحبنظران، تحلیل ­هایی ارائه کرده­ اند که به همین نتیجه منتهی می­شود.[32] با این حال، این واقعیت نیز وجود دارد که در موارد بسیار اندکی[33] هنگامی که برخی اعضای سازمان ملل متحد تحریم­های مندرج در قطعنامه ­هایی که در آنها از دولتها «درخواست شده بود» اقدامی را انجام دهند اعمال کرده بودند، سایر دولتهای عضو سازمان ملل متحد به این امر اعتراض کرده و آن اقدامات را به دلیل غیر الزام آور بودن تحریم­ها غیر قانونی دانسته ­اند.

البته استخراج یک نتیجه قطعی از رویه منفی کار دشواری است، چرا که وجود نداشتن اعتراض ممکن است نتیجه وجود نداشتن تعهدات متعارض باشد. با این حال، در این زمینه رویه مثبت نیز وجود دارد: به عنوان مثال در سال پیش از پذیرش قطعنامه شماره 221 (1966) که از دولت انگلیس «درخواست می­کرد» مانع از رسیدن کشتی­های مظنون به حمل نفت برای رودزیای جنوبی شود، اقدام دولت انگلیس در متوقف کردن یک کشتی یونانی، موجب اعتراض جدی دولت یونان شد، اما وقتی که قطعنامه نامبرده تصویب شد و سپس انگلیس در شرایط مشابهی یک کشتی یونانی دیگر را توقیف کرد، یونان اعتراضی نکرد.[34] با توجه به تعداد فزاینده توافقنامه ­های دوجانبه سرمایه­گذاری و سایر موافقت­نامه­ های اقتصادی یا مرتبط با تجارت،[35] که ممکن است به دلیل تحریم­های اقتصادی نقض شوند، می­توان با اطمینان خاطر این مطلب را مفروض گرفت که مشاهده نشدن اعتراض در این خصوص حاکی از شکل گرفته نوعی «اعتقاد به الزام حقوقی» در دولتها راجع به این امر است که اقداماتی که فی نفسه غیر قانونی و متخلفانه هستند اگر وفق قطعنامه­ های شورای امنیت اتخاذ شوند که از دولتها «درخواست می­کنند» آن اقدامات را انجام دهند، غیر قانونی نخواهند بود.

علاوه بر این، یک سری موارد دسته جمعی رویه اثباتی نیز وجود دارد که نشان دهنده وجود چنین اعتقادی به الزام آور بودن حقوقی هستند. در سال 1951، کمیته اقدامات دسته جمعی که مطابق با بند 11 قطعنامه 377 توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد تأسیس شده بود، موضوع تعهدات حقوقی دولتها به خاطر انجام اقدامات دسته جمعی مصوب یا درخواست شده توسط شورای امنیت یا مجمع عمومی سازمان ملل متحد برای هدف حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین ­المللی را مورد بحث قرار داد. در نتیجه این بحث، کمیته گزارشی که حاوی نتایج زیر بود را مورد پذیرش قرار داد:

در مواقعی که سازمان ملل متحد تصمیم به اتخاذ اقدامات دسته جمعی گرفته یا انجام آن را درخواست می­کند، لازم است که شورای امنیت یا مجمع عمومی و همچنین دولتها به اصول راهنمای زیر توجه کافی داشته باشند:

(1) اصول راهنمایی که دامنه اعمال عام دارند؛ . . .

(د) این مطلب مهم است که دولتها نباید به دلیل اجرای اقدامات دسته جمعی سازمان ملل متحد مشمول مسئولیت حقوقی ناشی از معاهدات یا سایر توافقات بین ­المللی قرار گیرند.[36]

در این رابطه سه نکته شایان ذکر است. نخست اینکه احتمالاً به دلیل شک و تردیدهایی که در حین بحث در این خصوص مطرح شد که آیا ماده 103 می­تواند از نظر حقوقی شامل توصیه­ ها شود، این ماده در گزارش کمیته مورد اشاره قرار نگرفت.[37] دوم اینکه اساس اصلی که در اینجا بیان شده است این است که اگر عملی در راستای اجرای اقدامات دسته جمعی سازمان ملل متحد انجام شود، نمی­توان آن را عمل متخلفانه محسوب نمود.[38] سوم اینکه آنچه در این گزارش گفته شده است محدود به توصیه­ های شورای امنیت نیست بلکه شامل توصیه ­های مجمع عمومی نیز می­شود.

یک نمونه دیگر و جدیدتر که نشان می­دهد تحریم­های اعمال شده مطابق توصیه ­های سازمان ملل متحد موجب ایجاد مسئولیت حقوقی نمی­شوند را می­توان در تفاسیر پذیرفته شده در زمان تدوین مواد راجع به مسئولیت دولت در سال 1979 یافت. اگرچه این مواد نشان دهنده رویه دولتها در معنای مضیق کلمه نیست اما کمیسیون حقوق بین ­الملل در رابطه با مسأله اقدامات متقابل و تحریم­ها در چارچوب بحث مسئولیت دولت، تفسیری را پذیرفت که در خوانش اولیه حاوی عبارات ذیل است:

تحریم­های اعمال شده مطابق مقررات منشور، قطعاً در نظام حقوقی سازمان ملل متحد غیر قانونی نخواهند بود، حتی اگر با سایر تعهدات معاهدات دولتی که آنها را اعمال می­کند تعارض داشته باشند. در حقیقت، این دیدگاه هیچ وقت مورد اعتراض قرار نگرفته است . . . علاوه بر این، دیدگاه مزبور در مواردی نیز صحیح است که تصمیمات سازمان که اجازه اعمال تحریم­هار ا می­دهد، اجباری نباشند بلکه اجرای آنها صرفاً درخواست شده باشد.[39]

در اینجا باید اشاره شود که نکاتی که پیش از این راجع به گزارش کمیته اقدامات دسته جمعی مطرح شد، به طور کلی در این خصوص نیز قابل اعمال هستند و فقط لازم است به نکته سومی که در آن مورد ذکر شد توجه داشت، چرا که در اینجا اشاره صریحی به توصیه­ های مجمع عمومی نشده است. فی­الواقع در این رابطه رویه مجمع عمومی به اندازه رویه شورای امنیت تجمیع نشده و توسعه نیافته است. اگرچه منطقاً در رابطه با هر دو ارگان یاد شده، یعنی مجمع عمومی و شورای امنیت باید یک نتیجه حاصل شود، اما از آنجایی که دیدگاه ما در رابطه با حقوق عرفی سازمان ملل متحد مبتنی بر رویه است، ضرورت دارد بررسی کنیم که آیا در رابطه با توصیه ­های مجمع عمومی سازمان ملل متحد نیز قاعده عرفی ملل متحد شکل گرفته است یا خیر.[40]

با توجه به آنچه گفته شد، احتمالاً می­توان نتیجه گرفت که وجود نداشتن اعتراض به اتخاذ اقدامات تحریمی در مواقعی که شورای امنیت درخواست انجام آنها را مطرح کرده است به دلیل اعتقاد به وجود الزام حقوقی در میان اعضای سازمان ملل متحد است و این اعضا معتقدند که چنین اقداماتی غیر قانونی نیست و می­توان با اطمینان خاطر اظهار داشت که در این رابطه یک قاعده عرفی حقوق سازمان ملل متحد شکل گرفته است[41] و قاعده مزبور دارای این اثر است که وقتی شورای امنیت از دولتها «درخواست می­کند» که عملی را انجام دهند که فی نفسه غیر قانونی است، آن عمل را نمی­توان غیر قانونی و متخلفانه تلقی کرد. به عبارت دیگر، آن بند شورای امنیت که از دولتهای عضو «درخواست می­کند» که اقدامی را انجام دهند، قانوناً برای دولتها الزام آور نیست اما این اثر حقوقی را دارد که مانع از آن می­شود که اقدامات انجام شده مطابق آن را عمل متخلفانه بین ­المللی قلمداد کنیم. لذا مهم است که بین ماهیت الزام آور حقوقی یک بند و آثار حقوقی آن بند تمایز قائل شویم: اولی نشان دهنده تعهد مخاطبان یک بند برای اتخاذ اقدامات تجویز شده در آن بند است و دومی نشان دهنده این اثر حقوقی است که مانع از آن می­شود که اقدامات فی نفسه غیر قانونی که در این راستا انجام شده ­اند مختلفانه قلمداد شوند و لذا دولت هدف را ملزم می­کند که آن اقدامات را تحمل کند و نسبت به آنها اعتراضی نداشته باشد.

(2) اجازه­های سازمان ملل متحد

در رابطه با اجازه­ها که جایگاهی بین اقدامات «اجباری» و «غیر اجباری» دارند، نه فقط استدلالهای قوی آکادمیک وجود دارد بلکه آرای قضایی داخلی نیز در این خصوص وجود دارند و این مجوزها را با ارجاع مستقیم به ماده 103 منشور ملل متحد توجیه می­کنند.

در پرونده الجده (Al-Jedda) خواهان[42] که به دلایل مهم امنیتی در عراق بازداشت شده بود، خواستار آن بود که به دلیل نقض حقوق مندرج در بند 1 ماده 5 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (حق بر آزادی و امنیت)، دستور آزادی وی صادر شود.[43] مجلس اعیان انگلستان در رأیی که در سال 2007 در خصوص این پرونده صادر کرد، به این نکته پرداخت که شورای امنیت به نیروهای چند جانبه «اجازه داده است که تمامی اقدامات لازم که به حفظ صلح و امنیت بین­ المللی در عراق کمک می­کنند» را مطابق با متن ضمیمه شده به قطعنامه (که شامل بازداشت هم بود) انجام دهند.[44] مجلس اعیان با استفاده از روش تفسیر مبتنی بر اهداف و مقاصد، ماده 103 منشور ملل متحد را شامل آن دسته از قطعنامه ­های شورای امنیت سازمان ملل متحد که اجازه انجام اقدامی را می­دهند نیز دانست و این کار را در راستای اثر بخشی به مأموریت سازمان ملل متحد (حفظ صلح و امنیت در جهان) و در پرتو رویه سازمان ملل متحد و اعضای آن مجاز دانست.[45] مجلس اعیان در رأی خود به طور جدی بر «دیدگاه­های آکادمیک موید این تفسیر» تکیه کرد که حاکی از این بودند که اگرچه «در مواردی که دولت ملزم نیست بلکه صرفاً مجاز است که عملی را انجام دهد، متعهد به انجام تعهدات عادی خود باقی می­ماند» اما این برداشت با رویه دولتها هماهنگ نیست و اگر آن را پذیرفته و ملاک عمل قرار دهیم، فایده و کارکرد مجوزهای شورای امنیت به عنوان جایگزینی برای اقدام مستقیم آن شورا، حداقل در مواردی که به اقدامات نظامی مربوط است از میان می­رود و در رابطه با مجوزهای مربوط به اقدامات اقتصادی نیز همین نتیجه­گیری را می­توان انجام داد.[46] نظریات آکادمیکی که در این رأی بر آنها تکیه شد، مبتنی بر دو پایه بودند (اثربخشی مأموریت­های سازمان ملل متحد و رویه دولتها) و به این نتیجه می­رسیدند که حکم مقرر در ماده 103 منشور ملل متحد، شامل تمامی اقداماتی می­شود که بر اساس مواد 41 و 42 منشور ملل متحد انجام می­شود نه صرفاً اقداماتی که ماهیت اجباری دارند.

اگرچه این توجیه مبتنی بر دو پایه، در بدو امر قانع کننده به نظر می­رسد اما نمی­توان این استدلال که ماده 103 منشور ملل متحد در اینجا حاکم و قابل اعمال است را با قطعیت پذیرفت. استدلال اول یا پایه نخست، مبتنی بر این است که مأموریتهای سازمان ملل متحد برای حفظ صلح و امنیت بین ­المللی مهم است و نباید به نحوی عمل شود که اثرگذاری این مأموریتها قربانی شود. این امر از جهت سیاسی درست است اما از نظر حقوقی می­توان گفت که چنین استدلالی نمی­تواند باعث شود که ماده 103 را حاکم بر موضوع بدانیم.[47] استدلال دوم از نظر حقوقی بیشتر قابل پذیرش است اما این استدلال نیز نمی­تواند قابلیت اعمال ماده 103 منشور ملل متحد را توجیه کند.

می­توان گفت که قابل قبول­ترین استدلال حقوقی که در این خصوص می­توان ذکر کرد، تکیه بر رویه دولتهاست و نه مطرح کردن قابلیت اعمال ماده 103 منشور ملل متحد. به عبارت دیگر، می­توان اظهار داشت که در این خصوص یک عرف بین ­المللی شکل گرفته است. بر این اساس، همانند در رابطه با اقدامات توصیه­­ای شورای امنیت که در آنها شورا از اعضا درخواست می­کند که اقداماتی را انجام دهند، این استدلال قابل طرح است که در رابطه با مجوزهای شورای امنیت نیز با وجود عدم اعتراض دولتها به تعارض اجرای این مجوزها با تعهدات بین­ المللی آنها، این امر قابل برداشت است که یک «قاعده عرفی حقوق سازمان ملل متحد» در این خصوص شکل گرفته است و اثر قاعده مزبور این است که اقداماتی که فی نفسه غیر قانونی هستند اما مطابق با اجازه شورای امنیت انجام می­شوند، واجد وصف متخلفانه نخواهند بود.

3. تعریف و توجیه حقوقی تحریم­های مستقل

یکم) تعریف تحریم­های مستقل

تحریم­ها اختصاص به شورای امنیت و یا سازمان ملل متحد در کل ندارند. وضع تحریم­های مستقل (یا یکجانبه) خارج از چارچوب سازمان ملل متحد به نحو فزاینده­ای افزایش یافته است. در اوایل دهه 1990 دولتهای عضو اتحادیه اروپا شروع به توافق در رابطه با تحریم بدون دستور سازمان ملل متحد کردند.[48] همچنین، سازمانهای منطقه ­ای آفریقایی نیز برای بیش از یک دهه اقدام به وضع تحریم بر اساس قواعد خود نموده ­اند. برخی دولتها نظیر ایالات متحده آمریکا نیز دیر زمانی است که به طور انفرادی اقدام به وضع تحریم­ها به صورت مستقل از قطعنامه ­های سازمان ملل متحد می ­نمایند.[49]

وضع تحریم­های مستقل و خارج از دستور سازمان ملل متحد توسط دولتها به صورت انفرادی یا توسط سازمانهای منطقه ­ای دلایل گوناگونی دارد که برخی از آنها به شرح زیر مورد اشاره قرار گرفته ­اند.[50] نخست اینکه گاه شورای امنیت در نشان دادن واکنش به بحران­های بین ­المللی کند عمل می­کند یا به دلیل اعمال وتو توسط برخی از اعضای خود یا تهدید به آن، به بن بست می­رسد. لذا از نظر برخی دولتها، شورای امنیت کارایی لازم را در پرداختن به مشکلات روابط بین­ الملل که به سرعت در حال تحول هستند ندارد. دوم و در جهت خلاف آنچه که گفته شد، ممکن است برخی دولتها و سازمانهای منطقه ­ای، در برداشتن و لغو تحریم­ها محتاطانه ­تر از شورای امنیت سازمان ملل عمل کنند و لذا تحریم­هایی که در ابتدا توسط سازمان ملل متحد وضع شده بودند، با گذر زمان مبدل به تحریم­های مستقل و یکجانبه شوند. این امر در رابطه با دولتهایی قابل طرح است که عضو دائم شورای امنیت نیستند، چرا که دولتهایی که عضو دائم شورای امنیت هستند، می­توانند از حق وتوی خود استفاده کنند و مانع خاتمه یافتن تحریم­های آن شورا شوند.

دلایل وضع تحریم­های مستقل هر چه که باشد، ماهیت حقوقی اینگونه تحریم ­ها همواره یکسان نیست. لذا توجیهات حقوقی وضع اقداماتی که در حالت عادی غیر قانونی هستند، از موردی تا مورد دیگر تفاوت می­کند. با توجه به این موضوع، تحریم­های مستقل را می­توان با استفاده از یکی از 3 توجیه حقوقی ذیل طبقه­بندی و تحلیل کرد.

نخست، در خصوص رابطه تحریم­ها با قطعنامه ­های شورای امنیت باید گفت که از تعریف تحریم­های مستقل اینگونه بر می­آید که این تحریم­ها نباید رابطه­ای با قطعنامه ­های شورای امنیت داشته باشند. با این حال، برخی از تحریم­هایی که ظاهراً «مستقل» هستند در راستای اجرای برخی از مواد کلی قطعنامه ­های شورای امنیت وضع شده ­اند. به عنوان مثال، هنگامی که یک قطعنامه شورای امنیت، تحریم­هایی را (اجباری یا غیر اجباری) بر علیه افراد یا نهادهایی که یک سری شرایط را دارند وضع می­نماید (مثلاً افرادی که از طرف یا به دستور افراد و نهادهای مشمول تحریم قرار گرفته عمل می­کنند) اما نام آن افراد و نهادها را ذکر نمی­کند، دولتهای عضو می­توانند برخی افراد و نهادها را در فهرست­های ملی تحریمی خود وارد نمایند. تحریم ­هایی که به این نحو وضع می­شوند را می­توان مستقل تلقی کرد به این معنا که تعیین اشخاص مشمول تحریم به نحو مستقل و فراتر از متن قطعنامه و مطابق تصمیم خود دولت انجام شده است. این تحریم­ها را از این نظر نیز می­توان مستقل تلقی کرد که دولتی که اشخاص را مشمول این تحریم­ها قرار می­دهد باید در این رابطه پاسخگو بوده و مسئولیت آن را بر عهده گیرد. در رابطه با توجیه حقوقی این تحریم­ها، مقررات خاص قطعنامه ­هاست که مبنای توجیه آنها قرار می­گیرد البته به شرطی که دولت تحریم کننده آنها را به درستی تفسیر نموده باشد. بر این اساس، در فصل حاضر این نوع تحریم­ها را جزء تحریم­های مستقل به حساب نمی­آوریم. البته ممکن است نویسندگان فصل­های دیگر این کتاب، به دلایلی که در جای خود موجه است، این تحریم­ها را جزء تحریم­های مستقل محسوب نمایند.

دوم اینکه در مواردی که هیچ مقرره­ای در قطعنامه ­های شورای امنیت وجود ندارد که اقدامات تحریمی خاص و ظاهراً مستقل را توجیه نماید، این امکان وجود دارد که تحریم­های مزبور به استناد رضایت قبلی دولت هدف به آنها مجاز تلقی شوند. برای اعلام رضایت در این رابطه 2 روش مختلف وجود دارد. یک روش این است که از طریق یک توافقنامه بین ­المللی رضایت داده شود. یکی از نمونه­ های شناخته شده این ترتیبات، مکانیزم حل و فصل اختلافات سازمان تجارت جهانی است. ماده 22 تفاهم نامه حل و فصل اختلافات سازمان تجارت جهانی مقرر می­دارد که اگر مذاکرات میان طرفین منتهی به نتیجه و اینکه یکی از طرفین به طرف دیگر غرامت بپردازد نشود، آنگاه طرف شاکی می­تواند از رکن حل و فصل اختلاف تقاضا کند که اعمال امتیازات یا سایر تعهدات بر اساس قراردادهای تحت پوشش با عضو مربوطه را تعلیق نماید.

دومین روش دادن رضایت قبلی به تحریم­ها عبارتست از رضایت دادن موردی. معمولاً قابل تصور نیست که دولت هدف رضایت بدهد که تحریم­ها علیه خود وی اعمال شوند. با این حال، اگر تحریم­ها متوجه بازیگران غیر دولتی یا حکومت دوفاکتو باشند که در سرزمین آن دولت بر سر کار است، آنگاه دولت سرزمینی (یا همان حکومت دوژوره) می­تواند از وضع تحریم­ها پشتیبانی کرده و یا حتی درخواست وضع آنها را مطرح نماید تا بدین ترتیب به مخالفان داخلی خود صدمه بزند. اگرچه نمونه­ هایی از این دست در تحریم­های سازمان ملل متحد وجود دارد[51] اما این تحریم­ها چندان مورد توجه واقع نشده ­اند و شاید این به دلیل اثر توجیه کننده قوی قطعنامه ­های شورای امنیت بوده است که جایی برای توجیه به استناد رضایت باقی نگذاشته است. همچنین این امکان وجود دارد که دولتی خارج از چارچوب سازمان ملل متحد با تحریم علیه خود موافقت کند یا حتی درخواست کند که تحریمی علیه آن وضع شود.

رضایت به تحریم­ها با هر روشی که ابراز شود، این نوع اقدامات را نمی­توان تحریم به معنای خاص کلمه در نظر گرفت چرا که دولت هدف به این اقدامات رضایت داده است و لذا این اقدامات نه بر خلاف میل و اراده دولت وضع شده­ اند و نه اینکه قهری و اجباری هستند. همچنین می­توان این استدلال را مطرح کرد که رضایتی که نسبت به اینگونه تحریم­ها داده شده است باعث می­شود که وصف متخلفانه بودن نیز در آنها وجود نداشته باشد.

در صورتی که هیچ توافق رسمی، نظیر تفاهم حل و فصل اختلافات سازمان تجارت جهانی، یا رضایت موردی به تحریم علیه شخص وجود نداشته باشد، می­توان اقدامات تحریمی را با توسل به اقدامات متقابل بر اساس حقوق بین­ الملل عام توجیه نمود. این سومین روش ممکن برای توجیه تحریم­های مستقلی است که فی نفسه غیر قانونی هستند و در بخش بعدی این فصل به تفصیل مورد بررسی قرار می­گیرند و قابل قبول­ترین و پذیرفتنی­ترین توجیه برای اینگونه تحریم­هاست.

دوم: توجیه حقوقی تحریم­های مستقل

(1) نظریه عمومی اقدامات متقابل

برای اینکه اعمال متخلفانه بین ­المللی، بدون رضایت قبلی دولت آسیب دیده یا تصمیمات خاص یا عام شورای امنیت سازمان ملل متحد، اعم از مجوزها یا توصیه­ ها، توجیه حقوقی داشته باشند لاجرم باید مصداق اقدامات متقابل قانونی باشند. برای اینکه اقدام متقابل قانونی باشد، لاجرم باید یک سری شرایط را داشته باشد، از جمله اینکه دولت هدف قبل از اقدام متقابل مرتکب یک عمل متخلفانه بین­ المللی شده باشد، قبل از توسل به اقدام متقابل از آن دولت درخواست شده باشد که تعهدات خود را انجام دهد، در اقدام متقابل رعایت تناسب شده باشد و ممنوعیت توسل به زور و یک سری دیگر از قواعد حقوقی رعایت گردد.[52] توجه ما در بررسی توجیه تحریم­ها به استناد اقدامات متقابل متمرکز بر مسأله «سمت داشتن» فاعل اقدامات متقابل[53] خواهد بود، یعنی اینکه چه کسی حق دارد اینگونه اقدامات را انجام دهد. این تمرکز از آن روست که کسی که پرسشی که در اینجا مطرح است این است که آیا تحریم­های مستقل اعمال شده توسط دولتها و از آنجمله دولتهای ثالث موجه هستند یا خیر. بررسی که در اینجا انجام می­شود با استفاده از مواد مرتبط با اقدامات متقابل در مواد راجع به مسئولیت دولت سال 2001 خواهد بود که کمیسیون حقوق بین­ الملل در سال 2001 آنها را آماده کرده است و همچنین به تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل از این مواد استناد خواهیم کرد (از این پس این با عنوان تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل به آن اشاره خواهیم کرد).[54]

در این رابطه تردیدی نیست که «دولت زیان دیده» برای توسل به اقدامات متقابل دارای سمت است. کمیسیون حقوق بین ­الملل در بند 1 ماده 49 مواد مسئولیت دولت این امر را تأیید کرده است. این ماده مقرر می­دارد «دولت زیان دیده فقط می­تواند علیه دولتی اقدام متقابل اتخاذ کند که مسئول عمل متخلفانه بین­الملی است». حال سوال این است که منظور از «دولت زیان دیده» چیست؟ اگرچه در مواد مسئولیت دولت هیچ بند حاوی تعاریف وجود ندارد که «دولت زیان دیده» را تعریف کرده باشد، ماده 42 دولت زیان دیده را به شرح زیر تعریف می­کند:

دولتی به عنوان دولت زیان دیده حق مطرح کردن مسئولیت دولت دیگر را دارد که تعهد نقض شده:

(الف) به طور انفرادی در مقابل آن دولت باشد؛ یا

(ب) در مقابل گروهی از دولتها از جمله آن دولت، یا جامعه بین ­المللی در کل باشد و نقض آن تعهد؛

(1) به طور خاص به زیان آن دولت باشد؛ یا

(2) دارای این ویژگی باشد که به طور جدی موقعیت تمامی دولتهای دیگر که تعهد در مقابل آنهاست را در خصوص اجرای آن تعهد تغییر دهد.

بخش نخست این ماده مسأله دارا بودن سمت را مورد پوشش قرار می­دهد و مقرر می­دارد که «دولت زیان دیده» حق دارد که «مسئولیت دولتهای دیگر را مطرح کند» و بر اساس ماده 49 دست به اقدامات متقابل بزند. ماده 42 همچنین 3 نوع تعهد یا وضعیت متفاوت را مشخص می­کند که در آنها اقدامات متقابل و سایر اقدامات مطرح کننده مسئولیت می­توانند اتخاذ شوند.

وضعیت اول (ماده 42 بند (الف)) هنگامی رخ می­دهد که تعهد یک دولت در مقابل دولت دیگر نقض می­شود. در این حالت، دولتی که تعهد در مقابل آن نقض می­شود دولت زیان دیده است. این در مورد نقض تعهداتی که ماهیت دو جانبه دارند رخ می­دهد (تعهدات دوجانبه). تعهدات دوجانبه لزوماً محدود به تعهدات ناشی از معاهدات دوجانبه نیستند. تعهدات موجود در معاهدات چند جانبه یا حقوق بین ­الملل عرفی نیز می­توانند تعهدات دوجانبه محسوب شوند و نمونه آن عبارتست از تعهدات دولت پذیرنده برای حمایت از اماکن دولت فرستنده هیأت­های خارجی در رابطه با ماده 22 کنوانسیون وین در خصوص روابط دیپلماتیک.[55] مبنای تعهدات دوجانبه در یک معاهده چند جانبه یا در حقوق بین ­الملل عرفی این است که این تعهدات، «دوجانبه شده»[56] هستند به این معنا که می­توان آنها را به عنوان تعهداتی که اساساً به روابط دوجانبه مربوط می­شوند در نظر گرفت. تعهداتی غیر از تعهداتی که ماهیت دوجانبه دارند، تعهدات «دسته جمعی» نامیده می­شوند که در مقابل گروهی از دولتها و یا جامعه بین ­المللی هستند.

دومین وضعیت که در آن می­توان دولت زیان دیده را مشخص کرد (ماده 42 بند (ب) (1)) هنگامی است که یک تعهد دسته جمعی نقض می­شود و دولتی از یک گروه یا یک اجتماع بین ­المللی «به طور خاص از آن لطمه می­خورد». در این حال، دولتی که «به طور خاص لطمه خورده است» دولت زیان دیده تلقی می­شود. نمونه نوعی چنین حالتی، نقض ممنوعیت تجاوز است. این ممنوعیت در مقابل جامعه بین ­المللی در کل وجود دارد و نقض آن لزوماً با وجود یک دولت که به طور خاص لطمه دیده است همراه است (که به آن دولت قربانی تجاوز گفته می­شود) و آن را دولت زیان دیده تلقی می­کنیم.

سومین وضعیت (ماده 42 بند (ب) (2)) شامل موارد مشابهی می­شود که در آنها تعهد دسته جمعی نقض می­شود اما این شرط اضافی نیز وجود دارد که نقض تعهد «دارای این ویژگی است که به طور جدی موقعیت تمامی دولتهای دیگری که تعهد در مقابل آنهاست را در خصوص اجرای تعهد از این به بعد تغییر می­دهد». این نوع تعهد را معمولاً «تعهد به هم وابسته» می­نامند. این نام از آن رو انتخاب شده است که «اجرای تعهد توسط هر یک از طرفین، به طور موثری مشروط به اجرای تعهد توسط سایر طرفین» است.[57] به عبارت دیگر، اجرای تعهد توسط هر یک از طرفین، لزوماً وابسته به اجرای متناظر یا برابر آن توسط تمامی طرفین دیگر است.

بر اساس تفسیری که کمیسیون بین ­الملل ارائه کرده است، نمونه نوعی چنین تعهداتی را می­توانیم در معاهدات خلع سلاح و نیز معاهدات مربوط به مناطق عاری از سلاح هسته­ای بیابیم بی آنکه در اینجا به مصادیق آنها کاری داشته باشیم.[58] اگر دولتی که عضو یک معاهده خلع سلاح است، یک سلاح ممنوعه را تولید کرده یا در اختیار بگیرد و بدین ترتیب تعهد مربوط به عدم تولید یا عدم در اختیار گرفتن این سلاح­ها را نقض کند، تقریباً می­توان با اطمینان گفت که این کار منجر به این می­شود که سایر دولتهای عضو معاهده نیز متقابلاً این تعهد را نقض نمایند. در تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل بیان شده است که در مواردی که چنین تعهدات به هم وابسته­ای نقض شوند، همه دولتهای دیگر گروه باید «دولت زیان دیده» تلقی شوند چرا که همه آنها می­توانند به نحو برابر از این نقض لطمه بخورند.[59] در این معنا، نقض یک تعهد به هم وابسته می­تواند برابر با نقض یک تعهد دو جانبه یا نقض یک تعهد چند جانبه که یک دولت به طور خاص از آن صدمه می­بیند باشد.

با این حال، در این رابطه توجه داشته باشید که بر اساس ماده 42 بند (ب) (2) که در بالا به آن اشاره شد، این برابری فقط در مواردی وجود دارد که «نقض تعهد دارای این ویژگی باشد که به طور جدی موقعیت تمامی اعضا را در رابطه با اجرای تعهد از این به بعد تغییر دهد»؛ به عبارت دیگر، چنین تعهدی محدود به مواردی است که در آنها نه فقط تعهد، به هم وابسته است بلکه نقض انجام شده آنقدر مهم است که «به طور جدی موقعیت تمامی دولتهای دیگر را تغییر می­دهد» و یا به اندازه کافی مهم است که آن را می­توان برابر با نقض یک تعهد دوجانبه یا نقض یک تعهد دسته جمعی دانست که به طور خاص به یک دولت لطمه وارد می­کند.[60]

تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل از ماده 42 بند (ب) (2) به طور ضمنی این دیدگاه را تأیید کرده و اظهار می­دارد:

حتی در چنین معاهداتی [که رژیم­های خاصی را ایجاد می­کنند که متضمن تعهدات به هم وابسته هستند] اینطور نیست که هر نقض تعهدی این اثر را داشته باشد که مانع از اجرای تعهدات سایر دولتهای مربوطه شود و خوب است که دامنه این ماده محدود در نظر گرفته شود.[61]

لذا فقط در مواردی که نقض تعهد به هم وابسته مهم است، تمامی دولتهای دیگر گروه و یا جامعه بین ­المللی می­توانند دولت زیان دیده تلقی شده و بنابراین حق داشته باشند که در برابر دولت متخلف دست به اقدام متقابل بزنند.

بازگردیم به مسأله تحریم­های مستقل و امکان توجیه آنها با توسل به اقدامات متقابل. در این رابطه، مرتبط­ترین وضعیت از میان 3 وضعیتی که در بالا به آنها اشاره شد، سومین آنها (یعنی نقض جدی تعهدات به هم وابسته) است، چرا که تحریم­های مستقل توسط دولتهایی وضع شده و احتمالاً در آینده نیز وضع خواهند شد که حقوق یا منافع آنها به طور فردی نقض نشده یا لطمه نخورده است. اگر یک معاهده خلع سلاح را به عنوان نمونه نوعی معاهداتی که حاوی تعهدات به هم وابسته هستند در نظر گیریم، از بحثی که در بالا داشتیم این نتیجه حاصل می­شود که فقط نقض­های جدی تعهدات مربوط به خلع سلاح می­توانند منتهی به اقدامات متقابل قانونی شوند و حق وضع تحریم­های مستقل قانونی علیه دولت ناقض این تعهدات را به تمامی دولتهای عضو معاهده به عنوان دولت زیان دیده بدهند.

(2) مطرح کردن مسئولیت توسط «دولتی که دولت زیان دیده نیست»

اگر شرط یا معیار اهمیت نقض تعهد به هم وابسته که در ماده 42 بند (ب) (2) ذکر شده است، در یک مورد خاص محقق نشود، آنگاه تکلیف چیست؟ در این صورت طبیعتاً پاسخ این خواهد بود که سایر دولتهای عضو معاهده یا سایر دولتهای عضو جامعه بین­ المللی دولت زیان دیده تلقی ­نخواهند شد. با این حال این بدان معنا نیست که در چنین مواردی سایر دولتهای عضو معاهده یا سایر دولتهای جامعه بین­ المللی نمی­توانند به هیچ وجه مدعی مسئولیت دولت مختلف شوند. ماده 48 مواد مسئولیت دولت با عنوان «طرح مسئولیت توسط دولتی غیر از دولت زیان دیده» قاعده زیر را در این خصوص بیان می­دارد:

1. هر دولتی غیر از دولت زیان دیده، می­تواند مطابق بند (2) مسئولیت یک دولت دیگر را مطرح نماید اگر:

الف) تعهد نقض شده در مقابل گروهی از دولتها از جمله آن دولت باشد، و برای حمایت از منافع جمعی آن گروه برقرار شده باشد؛ یا

ب) تعهد نقض شده در مقابل جامعه بین ­المللی دولتها در کل باشد.

2. هر دولتی که حق طرح مسئولیت بر اساس ماده (1) را دارد می­تواند ادعاهای زیر را در مقابل دولت مسئول مطرح نماید:

الف) توقف عمل متخلفانه بین­ المللی و دادن اطمینان و تضمین در خصوص عدم تکرار آن مطابق ماده 30؛ و

ب) اجرای تعهد جبران خسارت مطابق مواد سابق به نفع دولت زیان دیده یا ذینفعان تعهد نقض شده.

همانطور که تفسیر کمیسیون حقوق بین­ الملل به صراحت بیان کرده است، ماده 48 در قسمتی مربوط به مواردی می­شود که تعهدات عام الشمول طرفینی نقض شده است (ماده 48 بند (1) (الف)) و در قسمت دیگر مربوط به مواردی می­شود که تعهدات عام الشمول نقض شده است (ماده 48 بند (1) (ب)). در اساس رأی دیوان بین­ المللی دادگستری در پرونده بارسلونا ترکشن، تعهدات عام الشمول عبارتند از «تعهدات دولتها در مقابل جامعه بین ­المللی در کل» که ماهیت آنها به گونه­ای است که «دغدغه تمامی دولتها هستند». دیوان اظهار داشت که «با توجه به اهمیت حقوق مرتبط با این تعهدات، می­توان گفت که تمامی دولتها در حمایت از این حقوق ذینفع هستند» و برخی از نمونه ­های این تعهدات را بدین شرح برشمرد: تعهدات ناشی از ممنوعیت تجاوز، نسل­کشی، برده­ داری، و تبعیض نژادی.[62] می­توان یک سری تعهدات مربوط به محیط زیست، حقوق بشر، و یا امنیت را به این فهرست افزود.[63] تعهدات عام المشول طرفینی آن تعهداتی هستند که ماهیتی مشابه دارند اما در مقابل گروهی از دولتها هستند (نه اینکه در مقابل جامعه بین­ المللی در کل باشند که در تعهدات عامل­الشمول وجود دارند) نظیر تعهدات مندرج در معاهدات چند جانبه.

از حیث ماهیت تعهدات رابطه بین تعهدات مندرج در ماده 42 بند (ب) و ماده 48 بند (1) و تفاوت آنها با یکدیگر چیست؟ لازم است توجه داشته باشیم که هر دوی اینها مربوط به تعهدات دسته جمعی می­شوند اما اولی متضمن دولتهای زیان دیده است و دومی به دولتهایی غیر از دولت زیان دیده اشاره دارد. در اینجا بررسی خود را صرفاً محدود به تعهدات دسته جمعی مبتنی بر معاهده می­کنیم (یعنی آنهایی که در نیمه نخست ماده 42 بند (ب) و ماده 42 بند (1) (الف) آمده ­اند) و می­گوییم که ماده 42 بند (ب) حاوی تعهداتی است که در مقابل گروهی از دولتها هستند (یعنی تعهدات دسته جمعی)، حال آنکه ماده 48 بند (1) (الف) حاوی برخی انواع تعهدات دسته جمعی است که «برای حفاظت از منافع دسته جمعی گروه» وضع شده ­اند (یعنی تعهدات عام المشول طرفینی). بنابراین، به دلیل عنصر اضافی که در ماده 48 بند (1) وجود دارد، تعهدات عام الشمول طرفینی را می­توان زیر مجموعه تعهدات دسته جمعی دانست.

علاوه بر این «تعهدات به هم وابسته» که در ماده 42 بند (ب) (2) به آنها اشاره شده است، را می­توان زیر مجموعه­ای از تعهدات عام الشمول طرفینی ­دانست، چرا که روشن است که تعهدات به هم وابسته که اجرای آنها توسط هر یک از طرفین لزوماً وابسته به اجرای متقابل توسط سایر طرفین است را نمی­توان صرفاً حمایت کننده از منافع دسته جمعی طرفین دانست (یعنی تعهدات عام الشمول طرفینی) بلکه دامنه آنها از منافع عام الشمول طرفینی مضیق­تر است. چرا که تعهدات عام­المشول طرفینی صرفاً برای حمایت از منافع گروه ایجاد شده­ اند حال آنکه تعهدات به هم وابسته به گونه­ای هستند که اجرای تعهدات توسط هر یک از طرفین، لزوماً بر اجرای تعهدات متقابل دیگران اثر می­گذارد. به عبارت دیگر، تعهدات به هم وابسته، بخشی از تعهدات عام الشمول طرفینی هستند و تعهدات عام الشمول طرفینی نیز بخشی از تعهدات دسته جمعی (غیر دوجانبه) هستند.

نکته دیگری که در خصوص رابطه بین ماده 42 بند (ب) و ماده 48 بند (1) و تفاوت بین آنها باید مورد اشاره قرار داد عبارتست از ماهیت نقض تعهد. بر خلاف ماده 42 بند (ب) (2) برای نقض اجرای ماده 48 هیچ نوع آستانه «امنیت» وجود ندارد. در حالی که در ماده 42 بند (ب) قید شده است که «نقض باید دارای این ویژگی باشد که به طور جدی موقعیت تمامی دولتهای دیگر را تغییر دهد» در ماده 42 بند (1) قید شده است که «هر دولتی غیر از دولت زیان دیده حق دارد که در صورت نقض تعهد [ماهیتاً عام الشمول طرفینی] مسئولیت دولت دیگر را مطرح کند.» بر این اساس، ماده 48 بر تعهدات عام الشمول طرفینی اعمال می­شود، قطع نظر از اینکه شدت یا ماهیت نقض انجام شده چه باشد.

اگر تحلیل فوق صحیح باشد، نتیجه این خواهد شد که وقتی نقض یک تعهد به هم وابسته به آستانه اهمیتی که برای اعمال ماده 42 بند (ب) (2) لازم است نمی­رسد، همچنان این امکان وجود دارد که آن را مشمول ماده 48 بدانیم[64] چرا که تعهدات به هم وابسته، زیر مجموعه تعهدات عام الشمول طرفینی هستند و بنابراین، قطع نظر از شدت نقض انجام شده ماده 48 شامل آنها خواهد بود. لذا عجیب نخواهد بود که مثال معاهده منطقه عاری از سلاح هسته­ای نه فقط در رابطه با ماده 42 بند (ب) (2) (در خصوص تعهدات به هم وابسته) بلکه همچنین در رابطه با ماده 48 بند (1) (الف) (تعهدات عام الشمول طرفینی) در تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل مورد اشاره قرار گرفته است.[65]

در اینجا این سوال قابل طرح است که اقداماتی که دولتی غیر از دولت زیان دیده بر اساس ماده 48 می­تواند اتخاذ کند چیست؟ در این رابطه ماده 48 بند (2) مقرر می­دارد که چنین دولتی می­تواند از دولت مسئول بخواهد که اقدامات ذیل را انجام دهد: (1) توقف عمل مختلفانه بین­ المللی و دادن اطمینان و تضمین برای عدم تکرار آن؛ و (2) اجرای تعهد جبران خسارت به نفع دولت زیان دیده یا ذینفعان تعهد نقض شده. وفق تفسیر ماده 48 بند (2) فهرست این اقدامات، «حصری» است[66] و شامل اقدامات متقابل نمی­شود. آیا این بدان معناست که اگر یک نقض تعهد به هم وابسته (نظیر تعهداتی که در معاهدات خلع سلاح وجود دارند) آنقدر مهم نباشد که به آستانه اهمیت مندرج در ماده 42 بند (ب) (2) برسد، در این صورت سایر طرفین معاهده که دولت زیان دیده تلقی نمی­شوند، این حق را ندارند که مطابق ماده 48 به اقدامات متقابل یا تحریم­های مستقل متوسل شوند؟

(3) اقدامات متقابل توسط دولتی غیر از دولت زیان دیده

اینکه آیا دولتهای مشمول ماده 48 بند (1) (یعنی دولتهایی غیر از دولت زیان دیده در موارد نقض تعهدات عام الشمول طرفینی / عام الشمول) می­توانند به اقدامات متقابل / تحریم­های مستقل متوسل شوند یا خیر چندان روشن نیست. ماده 54 تحت عنوان «اقدامات قابل اتخاذ توسط دولتهایی غیر از دولت زیان دیده» مقرر می­دارد:

این فصل [که در مورد اقدامات متقابل است] مانع از این نمی­شود که دولتی که بر اساس ماده 48 بند (1) حق مطرح کردن مسئولیت دولت دیگر را دارد، متوسل به اقدامات قانونی علیه دولت دیگر شود تا اطمینان حاصل کند که نقض تعهد خاتمه می­یابد و خسارت به نفع دولت زیان دیده یا ذینفعان تعهد نقض شده پرداخت می­گردد.

اینکه آیا دولتهای مشمول ماده 48 بند (1) می­توانند متوسل به اقدامات متقابل شوند بستگی به تفسیر عبارت «اقدامات قانونی» در ماده فوق دارد. در رابطه با اینکه «اقدامات قانونی» در این ماده به چه معناست، دو تفسیر قابل طرح است.[67] از یک سو می­توان گفت اقدامات قانونی عبارتند از اقداماتی که فی نفسه قانونی هستند، یعنی اقدام قانونی مصطلح یا retorsion نه اقدام متقابل. از سوی دیگر می­توان گفت که اقدامات قانونی، فی نفسه مجاز هستند و خارج از حدود و دامنه مواد مربوط به مسئولیت دولت هستند که به اعمال متخلفانه بین­ المللی می­پردزاد. عنوان این مواد نیز «مواد مسئولیت دولتها برای اعمال متخلفانه بین ­المللی است» و نشان می­دهد که اقدامات قانونی، خارج از حدود آن هستند. همچنین می­توان گفت که اقدامات قانونی، فی نفسه قانونی هستند و معنایی ندارد که به طور صریح اجازه اتخاذ آنها داده شود. همچنین می­توان افزود که ماده 54 در بخش سوم از فصل دوم مواد قرار گرفته است که عنوان آن «اقدامات متقابل» است. لذا تفسیر دیگری که با توجه به این دلایل ارائه شده است این است که منظور از اقدامات قانونی در ماده 54 همان اقدامات متقابل است.

روشن است که تفسیر دوم قانع کننده­ تر از تفسیر اول است. اما ماده 54  به صراحت مقرر نمی­کند که «دولتهایی غیر از دولت زیان دیده» به نحوی که در ماده 48 مشخص شده است، حق دارند که متوسل به اقدامات متقابل شوند. بلکه بر اساس تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل از ماده 54:

وضعیت فعلی حقوق بین­ الملل در رابطه با اقدامات متقابلی که در جهت منافع کلی یا دسته جمعی اتخاذ می­شوند روشن نیست . . . در حال حاضر به نظر می­رسد که هیچ حق به صراحت به رسمیت شناخته­ شده­ای برای اتخاذ اقدامات متقابل در جهت منافع مشترک بر اساس ماده 48 وجود ندارد.[68]

البته این بدان معنا نیست که به طور کامل منکر وجود چنین حقی شویم. تفسیر کمیسیون حقوق بین ­الملل در این رابطه بدین شرح ادامه می­یابد:

در نتیجه درست نیست که در مواد حاضر مقرره­ای را در خصوص این مسأله که آیا سایر دولتها که در ماده 48 مشخص شده­ اند مجاز به اتخاذ اقدامات متقابل برای ترغیب دولت مسئول به متابعت از تعهدات خود هستند یا خیر، درج نماییم. بلکه برعکس، فصل 2 حاوی یک بند تحفظ است که وضعیت را در حالت موجود نگه می­دارد و حل و فصل موضوع را به توسعه بیشتر حقوق بین ­الملل واگذار می­کند.[69]

لذا اینکه «آیا دولتی غیر از دولت زیان دیده» به نحوی که در ماده 48 مشخص شده است می­تواند به اقدامات متقابل متوسل شود یا خیر بستگی به توسعه رویه دولتی در این زمینه دارد. اگرچه رویه دولتها به نحوی که در این کتاب نشان داده شده است می­تواند به این صورت تفسیر شود که به طور فزاینده­ای از این امکان که دولتها بتوانند دست به اقدام متقابل بزنند دفاع می­کند، اما برخی از دولتها نظیر روسیه و چین همچنان در خصوص «وضع اقدامات اجباری و قهری یکجانبه غیر مبتنی بر حقوق بین­ الملل که «تحریم­های یکجانبه» نیز خوانده می­شوند) ابراز نگرانی می­کنند.»[70]

بر این اساس، پس از گذشت حدود 20 سال از پذیرش مواد مسئولیت دولت، هنوز تا حدودی عدم اطمینان وجود دارد که آیا دولتها می­توانند در مقابل دولتی که عملی انجام داده است که نقض تعهد به هم وابسته (مثل تعهدات به هم وابسته) است اما مهم تلقی نمی­شود یا عملی انجام داده است که نقض سایر تعهدات عام الشمول / عام الشمول طرفینی است (مثل ممنوعیت تجاوز یا نسل کشی) متوسل به اقدام متقابل یا تحریم­های مستقل شوند.

نتیجه­گیری

ما در عصر تحریم­ها زندگی می­کنیم. این تحریم­ها تقریباً به طور روزانه در گزارش­های خبری در خصوص کره شمالی، ایران، سوریه، روسیه، و بسیاری دیگر از کشورها گزارش می­شوند. با این حال، موضوع قانونی بودن تحریم­ها و الزامات حقوقی آنها کمتر از آنچه که بایسته است مورد بررسی قرار گرفته است و این به رغم این واقعیت است که چنین اقداماتی ممکن است در پرتو معاهدات بین دولت تحریم کننده و دولت هدف و یا در پرتو قواعد حقوق بین­ الملل عرفی قابل اعمال بر آنها فی نفسه غیر قانونی به نظر برسند. در حقیقت، برخی از این پرونده­های تحریمی اخیراً برای رسیدگی قضایی به دیوان بین ­المللی دادگستری تسلیم شده ­اند.[71] در این فصل تلاش شده است که این خلاء مرتفع شود.

می­توان این برداشت کلی را ارائه کرد که تحریم­های اعمال شده در چارچوب سازمان ملل متحد مشکلات حقوقی ندارند و یا اینکه حداقل مشکلات حقوقی آنها کمتر است و این مرهون تفوق تعهدات مبتنی بر منشور بر سایر تعهدات دولتهاست که در ماده 103 منشور ملل متحد ذکر شده است. با این حال، در این خصوص اختلاف نظر وجود دارد که آیا تمامی قطعنامه ­های تحریمی سازمان ملل متحد مشمول این ماده هستند یا خیر. نظر نویسنده این سطور این است که قطعنامه ­های حاوی تصمیمات (قانوناً الزام آور) شورای امنیت مشمول این ماده هستند، حال آنکه توصیه ­ها و مجوزهای شورای امنیت (که قانوناً الزام آور نیستند) مشمول این ماده نیستند؛ چرا که نشانگر «تعهدات بر اساس منشور» نمی­باشند. (ماده 103). با این حال، این بدان معنا نیست که این نوع قطعنامه ­ها نمی­توانند بر سایر تعهدات بین ­المللی برتری داشته باشند. این نکته مورد پذیرش قرار دارد که یک قاعده حقوق بین ­الملل عرفی شکل گرفته است که بر اساس آن، یک اقدام تحریمی که فی نفسه غیر قانونی است، غیر قانونی نخواهد بود اگر مطابق با یک قطعنامه حاوی توصیه یا مجوز شورای امنیت اتخاذ شده باشد.

وضعیت حقوقی تحریم­های غیر سازمان ملل متحد یا مستقل به این سادگی نیست. در اینگونه تحریم­ها که بند یا مقرره­ای در خصوص تفوق تحریم­ها وجود ندارد و رویه بین­ المللی نیز راجع به این نوع تفوق مشاهده نمی­شود، در مواقعی که رضایت دولت هدف وجود نداشته باشد، اقدام تحریمی باید مطابق با حقوق بین ­الملل عام توجیه شود. چنین توجیهی فقط با توسل به قواعد اقدام متقابل میسر است. تحریم­های مستقل فقط توسط دولتهایی که به طور مستقیم توسط عمل متخلفانه آسیب دیده ­اند اتخاذ نمی­شوند بلکه توسط دولتهایی که زیان چندانی از این اعمال ندیده ­اند نیز اعمال می­شوند. لذا برای آنکه تحریم­های مستقل به طور کامل قابل توجیه باشند، ضروری است که دولتهایی که از اعمال متخلفانه مستقیماً زیان ندیده ­اند حق داشته باشند که متوسل به اقدامات متقابل شوند. بر اساس طرح مواد مسئولیت دولت مورخ سال 2001 اقدامات متقابل فقط می­توانند توسط دولت زیان دیده اتخاذ شوند. در مواردی که نقض مهم تعهدات به هم وابسته نظیر معاهدات خلع سلاح رخ دهد، تمامی دیگر دولتهای طرف معاهده زیان دیده تلقی می­شوند و می­توانند دست به اقدام متقابل / تحریم مستقل بزنند. با این حال، در خصوص نقض­های غیر مهم تعهدات به هم وابسته یا نقض سایر تعهدات عام الشمول طرفینی / عام الشمول، همچون ممنوعیت تجاوز یا نسل کشی، وضعیت حقوقی کمتر روشن است. تفسیر حقوق بین ­الملل در اینجا وابسته به روند توسعه و تحول رویه دولتهاست و این موضوعی است که فصل­های بعدی این کتاب نیز به آن خواهند پرداخت.