مقایسه دخل و خرج 5 کلان شهر کشور؛ دو منبع اصلی درآمد شهرداری‌ها کجاست؟

به گزارش اکوایران، به تازگی مرکز پژوهش های مجلس نتایج مطالعات وضعیت بودجه 5 کلان شهر کشور در سال 1402  را با عنوان «تصویر بودجه شهرداری کلان شهرها» منتشر کرده است .در این گزارش بودجه شهرداری پنج کلان شهر شامل تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز به صورت اجمالی مورد بررسی قرار گرفته که شاخص گزینش این پنج شهر جمعیت است. مجموع بودجه تلفیقی این کلان شهرها حدود ۱۹۸ هزار میلیارد تومان بوده و  در این بین، کلان شهر تهران و مشهد به ترتیب با ۹۴.۵ و ۴۰ هزار میلیارد تومان بالاترین حجم بودجه تلفیقی را دارند.

بررسی تصویر منابع این شهرداری ها مشخص می کند که درآمدها (حاصل از عوارض ارزش افزوده و درآمدهای ناشی از عوارض توسعه شهر) مهم ترین بخش از منابع شهرداری ها را تشکیل می دهد.

در سمت مصارف، برخی از شهرداری ها در نحوه ارائه تصویر هزینه های خود نسبت به سایرین متفاوت هستند. با این وجود، در یک نگاه کلی می توان متوجه شد که تملک دارایی سرمایه ای بیشترین سهم را از مصارف دارد. همچنین با بررسی منابعی که صرف نیروی انسانی می شود، می توان دریافت که شهرداری تهران و شیراز به نسبت سهم بیشتری از بودجه خود را صرف نیروی انسانی می کنند.

نحوه دیگر دسته بندی مصارف مربوط به حوزه های مأموریتی این شهرداری هاست که با تحلیل ارقام مربوطه، مشخص شد مأموریت حمل ونقل و ترافیک به صورت کلی بالاترین سهم مخارج را از بین مأموریت های ۶ گانه شهرداری ها دارد.

در بخشی از این گزارش ترازهای سه گانه عملیاتی- مالی -سرمایه ای این شهرداریها بررسی شده، در تهران تبریز و شیراز تراز مالی خالص استقراض  جدید تقریباً صفر است؛ اما در مشهد و اصفهان شهرداری بیش از رقم بازپرداخت بدهیهای خود استقراض کرده و لذا بخشی از اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای از طریق واگذاری دارایی مالی  استقراض تأمین شده است.

در بخش منابع شهرداری مشهد حدود ۳۰ درصد منابع خود را از طریق واگذاری دارایی مالی و عمدتاً از طریق تسهیلات بانکی تأمین کرده است که وضعیت مطلوبی را نشان نمی دهد از طرف دیگر شهرداری تهران به نسبت سایر شهرها درصد بیشتری از استقراض مالی خود را از طریق انتشار اوراق و اسناد تأمین می کند و در تبریز اثری از انتشار اوراق دیده نمی شود.

تقریباً در تمام شهرداریهای مذکور عمده درآمدها را عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده و درآمد ناشی از توسعه شهر تشکیل می دهند که می توان به صورت کلی نتیجه گرفت دو پایه اساسی درآمدی در شهرداری کلان شهرهای ایران سهم ایشان از منابع عمومی مالیات و عوارض مربوط به بخش ساختمان است.

در بخش مصارف مربوط به نیروی انسانی شهرداری شیراز سهم بیشتری از هزینه های جاری خود را نسبت به سایر شهرداری ها به جبران خدمات کارکنان اختصاص می دهد (حدود ۳۴ درصد). در بین مأموریتهای گوناگون تعریف شده برای شهرداریها در تمام این پنج شهر مأموریت حمل و نقل و ترافیک بیشترین سهم از اعتبارات مصرفی را دارد.

پژوهشگران تاکید کرده اند که بخش مهمی از بودجه کل شهرداریها مربوط به بودجه شرکتها و سازمانهای تابعه است  وبا بررسی بودجه این شرکتها و سازمانها در شهرداریهای مختلف و همچنین بررسی میزان استقلال مالی ایشان از شهرداری مربوطه، مشاهده شده  که گردش مالی سازمانها و شرکتهای تابعه در شهرداری تهران معادل ۷۰ درصد از بودجه تلفیقی شهر است. همچنین در ارتباط با استقلال مالی می توان گفت که شرکتها و سازمانهای تابعه در تبریز بالاترین استقلال مالی را نسبت به سایر شهرها دارند.

در بخشی از این پژوهش منابع بودجه شهرداری تهران به عنوان بزرگترین شهرداری کشور بررسی شده که مشخص شده  یکی از منابع درآمدی مهم و اثرگذار این شهرداری و مشابه آن در باقی شهرداریها درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده است.

این ردیف درآمدی در بودجه سال ۱۴۰۲ در مقایسه با سال ۱۴۰۱ معادل ۷۱ درصد رشد کرده است همچنین از آنجا که تورم سال ۱۴۰۱ حدود ۴۶ درصد بوده میتوان این طور نتیجه گرفت که یکی از علل مهم توضیح دهنده افزایش رقم حقیقی بودجه افزایش درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده است دلیل این افزایش تصویب قانون جدید مالیات بر ارزش افزوده در اواخر سال ۱۴۰۰ بوده که بنابر آن سهم شهرداریها از مالیات بر ارزش افزوده از ۳ درصد به ۴ واحد درصد افزایش یافت .

 از دیگر نتایج قابل توجه این مطالعات  این است که مأموریت شهرسازی و معماری در شهرهای شیراز و تبریز به نسبت سایر شهرها سهم بیشتری دارد.

 در بخشی از پژوهش آمده ؛شهرداری تهران به نسبت سایر شهرها درصد بیشتری از استقراض مالی خود را از طریق انتشار اوراق و اسناد تأمین می کند و شهرداری مشهد نیز به نسبت سایر شهرها درصد بیشتری از استقراض مالی خود را از طریق تسهیلات دریافتی از بانکها و مؤسسات اعتباری تأمین خواهد کرد .

همچنین در بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری تبریز اثری از تأمین مالی به روش انتشار اوراق و اسناد دیده نشد. در سالهای گذشته شهرداریهای کلان شهرها و زیر مجموعه های آنها مبالغ قابل توجهی را از بانک شهر وام گرفته اند که بخشی از آن بازپرداخت نشده و مشکلات عدیده ای را برای این بانک ایجاد کرده است. همچنین درباره واگذاری دارایی سرمایه ای با بررسی بودجه شهرداریها متوجه می شویم که فروش اموال غیرمنقول  مهمترین جزء از این بخش را تشکیل می دهد؛ به طوری که حدود ۸۸ درصد واگذاری دارایی سرمایه ای در تهران مربوط به فروش اموال غیر منقول است.

در مشهد و اصفهان نیز تقریباً تمام منابع حاصل از واگذاری دارایی سرمایه ای از فروش اموال غیر منقول پیش بینی شده است در تبریز اما حدود ۸۷ درصد مربوط به فروش اموال غیر منقول و حدود ۱۳ درصد باقی مانده مربوط به درآمد حاصل از ماده (۱۰۱) قانون شهرداری  است .

در شیراز نیز حدود ۶۳ درصد مربوط به فروش اموال غیر منقول و حدود ۳۳ درصد دیگر مربوط به فروش سرقفلی بوده که این موضوع از نکات قابل توجه و البته متفاوت منابع شهرداری شیراز نسبت به کلان شهرهای دیگر است.

در این پژوهش یادآوری شده بخش اعظم درآمدهای شهرداریها ناشی از عوارض عمومی است. در بین درآمدهای بخش عوارض عمومی نیز درآمدهای حاصل از قانون مالیات بر ارزش افزوده و درآمدهای ناشی از توسعه شهر نظیر عوارض زیربنا، تراکم و تغییر کاربری بیشترین سهم را دارند.

در بخش دیگری از پژوهش به سهم دولت در تأمین منابع بودجه عمومی شهرداریها پرداخته شده و آمده است : یکی از سؤالات مهم در خصوص بودجه شهرداریها میزان وابستگی این بودجه به دولت به ویژه پرداختهای انتقالی از سوی دولت مرکزی است وابستگی و در هم تنیدگی بیش از حد بودجه شهرداری و دولت میتواند به انتقال ریسکهای این دو بودجه به یکدیگر و کاهش استقلال مالی شهرداری منجر شود . در طبقه بندی های استاندارد بودجه ای کمکهای اعطایی و پرداختهای انتقالی دولت به شهرداری در قالب ردیف های مستقل گزارش می شود بر این اساس میزان کمکهای اعطایی دولت به شهرداریهای مختلف است .  

سهم منابعی که از طریق کمکهای اعطایی دولت تأمین می شوند در تمام شهرداریها کمتر از پنج درصد است که نشان دهنده استقلال نسبی شهرداری کلان شهرهاست؛ همچنین سهم عواملی که به وسیله قانون از طریق دولت به شهرداریها پرداخت میشود مالیات و جرائم  در تمام شهرها کمتر از ۳۰ درصد است. در مجموع حدود ۳۲.۵ هزار میلیارد تومان سهم منابعی از بودجه شهرداری هاست که توسط دولت تأمین می شود. همچنین باید توجه داشت که میزان مابه التفاوت هزینه تمام شده و بهای پرداختی آب، برق و گاز مصرفی شهرداری و زیرمجموعه های آن نیز جزء هزینه های غیر صریحی است که توسط دولت پرداخته می شود و در بودجه مصوب شهرداریها وجود ندارد اما هزینه قابل توجهی است. همچنین تأمین بخشی از هزینه بلیت مترو و اتوبوس توسط دولت نیز از جمله وجوه پرداختی دولت به شهرداریها به شمار میرود که البته لزوماً توسط دولت پرداخت نمی شود.

در بخشی از این مطالعات آمده در بودجه شهرداری تهران ترکیب و تعداد نیروی انسانی به تفکیک همه مناطق و واحدهای ستادی مشاهده می شود و به همین دلیل میتوان تحلیل مناسبی روی دستمزد سرانه در مناطق و واحدهای ستادی گوناگون ارائه داد. متأسفانه در متن بودجه مصوب سال ۱۴۰۲ سایر شهرداریها چنین اطلاعاتی یافت نشد.

از سوی دیگر داده های هزینه ای به تفکیک هفت فصل برای شهرداری تهران موجود نیست؛ در حالی که سایر شهرداریها این اطلاعات را در بودجه خود ارائه میکنند بنابراین به منظور درک بهتر از میزان بودجه صرف شده هر شهرداری برای حقوق و مزایای کارکنان رسمی و قراردادی خود نسبت هزینه مربوط به فصل جبران خدمات کارکنان و فصل رفاهی به کل بودجه محاسبه شده است.  

مطابق آنچه که از بودجه شهرداری پنج کلان شهر تهران مشهد اصفهان تبریز و شیراز مشاهده شده حجم بودجه شهرداری تهران و مشهد اختلاف معناداری با سایر شهرداریها دارند. همچنین در مجموع این پنج کلان شهر در سال ۱۴۰۲ به نسبت بودجه عمومی دولت رشد قابل توجهی داشته و رقم حقیقی بودجه عمومی آنها نیز زیادتر شده است.

در رابطه با سند بودجه شهرداریهای گوناگون اولین مسئله فقدان یک قالب واحد برای ردیف های درآمدی و هزینه ای است. همچنین دسته بندی هزینه ها در شهرهای گوناگون  گاهی  تفاوتهایی دارد و بنابراین برخی اطلاعات در برخی

شهرها دیده نمی شود. در این زمینه بودجه شهرداری تهران به نسبت کامل تر است و با ایجاد اصلاحاتی می تواند الگوی مناسبی برای قالب تنظیم بودجه شهرداریها باشد.

 البته در شهرداری تهران نیز اطلاعات مربوط به تفکیک هفت فصل هزینه ای در هزینه های جاری ارائه نشده این تفاوت در ارائه اطلاعات مختلف در خصوص شرکتها و سازمانهای تابعه شهرداری ها دو چندان می شود که نیاز به بازنگری و بررسی تخصصی تر دارد.

همچنین با وجود تلاشهای قانونی صورت گرفته همچنان سهم بالایی از درآمد شهرداری کلان شهرها را منابع ناپایدار مانند عوارض ساختمانی تشکیل می دهد. بخش عمده دیگر منابع نیز مالیات تسهیمی دریافتی از دولت مرکزی است. بنابراین منابع مالی پایداری که شهرداریها به طور مستقل کسب کنند حتی در بودجه کلان شهرها سهم کمی را به خود اختصاص می دهد.

در این گزارش بر لزوم یکپارچگی نحوه گزارشگری مالی شهرداریهای کشور،ارائه اطلاعات دقیق نیروی انسانی و هزینه های مربوط به آن توسط سایر شهرداریها نظیر آنچه در بودجه شهرداری تهران درج شده  وارائه اطلاعات تفکیک هفت فصل هزینه ای در بودجه شهرداری تهران وارائه صورتهای مالی سازمانها و شرکتهای زیر مجموعه از طریق سامانه شقافیت شهرداریها تاکید شده است .