دستپخت تلفیق برای برنامه‌ هفتم، زیر ذره‌بین بال پژوهشی مجلس

به گزارش اکوایران یکی از پرتکرارترین تیترهای خبری در آخرین روزهای تابستان امسال به برنامه هفتم توسعه اختصاص داشت؛ برنامه‌ای که می‌بایست در ابتدای سال 1401 آماده اجراکردن باشد اما به دلیل تأخیر دولت در تدوین لایحه آن، به سال 1402 هم نرسید.

 پس از آن که لایحه این برنامه پنج‌ساله توسط دولت نگارش و به مجلس تحویل داده شد، کمیسیون تلفیقِ برنامه هفتم اعمال اصلاحات موردنظر خود روی این لایحه را آغاز کرد. اواخر شهریور امسال بود که با انتشار اصلاحات کمیسیون، موجی از نظرات موافق و مخالف درمورد این اصلاحات به راه افتاد.

 برخی از نمایندگان مجلس عقیده داشتند که اصلاحات کمیسیون بار مالی تازه‌ای در حدود 20 هزار هزار میلیارد تومان به برنامه اضافه کرده که خلاف اصول بودجه‌ریزی است. برخی دیگر در مقام دفاع از کمیسیون برآمده و عقیده داشتند که در اصلاحات صورت‌گرفته، پیش‌بینی واقع‌بینانه در موضوع درآمدها و هزینه‌ها انجام شده و به برخی از بخش‌ها که در لایحه به آن‌ها اشاره‌ای نشده بود، توجه شده است.

 این اظهارنظرها در نهایت به صحن علنی مجلس در روز سوم مهرماه ختم شد که در آن، کلیات برنامه هفتم توسعه با 131 رأی موافق، 81 رأی مخالف و 5 رأی ممتنع از 228 نماینده حاضر به تصویب رسید و فرآیند بررسی جزئیات آن شروع شد.

 باتوجه‌ به تکثر اظهارنظرهای صورت‌گرفته در خصوص مطلوب یا نامطلوب‌بودن اصلاحات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی کارشناسی اصلاحات مذکور پرداخته است. در این گزارش، به اصلاحات مثبت و منفی کمیسیون روی برنامه هفتم از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس اشاره شده است.

 مصوبات تضعیف‌کننده لایحه برنامه هفتم توسعه

 مرکز پژوهش‌های مجلس در بخشی از گزارش خود به مهم‌ترین اصلاحاتی از کمیسیون تلفیق پرداخته که موجب تضعیف لایحه دولت شده است. به‌عبارت‌دیگر، در این بخش تمرکز بر 40 حکمی بوده که در لایحه آمده و کمیسیون آن را حذف کرده و یا در لایحه نبوده و کمیسیون آن را اضافه کرده به‌طوری‌که موجب تضعیف لایحه برنامه هفتم توسعه شده است. در ادامه، به تعدادی از این موارد اشاره شده است.

 اقتصاد و بخش عمومی

 وزارت‌خانه‌ها و سازمان امور مالیاتی مسئولیت داشته تا از فعالیت‌های غیرمولد جذابیت زدایی کند. در اصلاحات کمیسیون تلفیق، این مسئولیت از وزارت‌خانه‌ها و سازمان مالیاتی سلب شده است. (ماده 11)

 همچنین، بانک مرکزی ملزم شده تا تورم منفی یا تورم صفر ایجاد کند و یا به مدت 5 سال و به طور مداوم نرخ ارز را کاهش دهد که امری غیرممکن بوده و با سایر متغیرهای هدف‌گذاری شده در حوزه تورم و نقدینگی سازگار نیست. (ماده 11)

 در لایحه دولت آمده بود که در راستای انضباط‌بخشی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی اشخاص حقیقی و عدالت مالیاتی، برای معافیت‌های مالیاتی این اشخاص سقف تعیین شود. کمیسیون تلفیق برنامه هفتم در اصلاحات خود این بند را حذف کرده است. (حذف بند «ب» ماده 27)

 کمیسیون تلفیق در اصلاحات خود این تکلیف را ایجاد کرده که اگر بودجه تقویت بنیه دفاعی به‌صورت ریالی تأمین نشد، منابع موردنیاز آن از طریق تهاتر نفت خام و میعانات گازی تأمین شود که به گفته مرکز پژوهش‌های مجلس چنین اقدامی منجر به عدم شفافیت بودجه و اخلال در فروش نفت خواهد شد. (بند الف ماده 102)

 زیربنایی و تولیدی

 کمیسیون تلفیق، شورای رقابت را مکلف کرده تا نهادی تنظیم‌گر در حوزه‌های نفت، گاز، پتروشیمی، برق، کشاورزی، مواد غذایی، زمین و حمل‌ونقل ایجاد کند. به نظر مرکز پژوهش‌های مجلس، این اقدام بدون درنظرگرفتن ملاحظات ایجاد تنظیم‌گران بخشی و رفع تعارض‌های مربوط به آن صورت‌گرفته است. (جزء «1» بند «ج» ماده 48)

 کمیسیون تلفیق برخی از منابع بودجه سالانه دولت را اختصاصی کرده است؛ یعنی به طور دقیق مشخص کرده که چه بخشی از این بودجه با چه هدفی به کدام دستگاه تخصیص یابد. درحالی‌که این اقدام از وظایف دولت در زمان تنظیم لایحه بودجه به شمار می‌رود. برای مثال این کمیسیون یک درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گازی سهم دولت را به تکمیل و اجرای طرح‌های (پروژه) حمل‌ونقل ریلی تخصیص داده است. (جزء «3» بند «ث» ماده 57)

 اجتماعی

 در اصلاحات کمیسیون تلفیق، کلیه شرکت‌های تولیدکننده و واردکننده خودرو و موتورسیکلت مکلف شده‌اند که یک درصد از درآمد فروش خود را علاوه بر سایر حقوق دولتی پرداخت شده، در جهت خرید آمبولانس و موتورلانس برای جمعیت هلال‌احمر هزینه کنند. (بند الحاقی 1 به ماده 69)

 این کمیسیون، دولت را مکلف کرده تا تجهیزات و ملزومات پزشکی مصرفی و مکمل‌های دارویی، رژیم غذایی، تغذیه‌ای، مواد اولیه دارویی و فرآورده‌های دارویی و ایمن‌ساز را قیمت‌گذاری کند که این اقدام منجر به تضعیف توان تولید داخل خواهد شد. (بند الحاقی 1 به ماده 71)

 فرهنگی و آموزشی

 از دیگر اصلاحات کمیسیون تلفیق و حوزه فرهنگ و آموزش می‌توان به این اشاره کرد که صداوسیما مکلف شده تا سالانه 10 درصد از حجم تبلیغات آگهی بازرگانی خود را کاهش دهد و از طرف دیگر، دولت مکلف شده تا کاهش منابع درآمدی این سازمان را جبران کند. (تبصره «1» بند «الف» ماده 77)

 همچنین، تکلیف شده تا سهم سازمان صداوسیما از منابع بودجه عمومی 75 درصد افزایش یابد. (تبصره «2» بند «الف» مانده 77)

 در قانون بودجه 1402، اعتبارات صداوسیما از بودجه عمومی حدود 15 هزار میلیارد تومان است که برابر با 0.7 درصد از منابع بودجه عمومی می‌شود. افزایش 75 درصدی سهم این سازمان نیازمند سالانه 11 هزار میلیارد تومان منابع جدید است.

 این افزایش سهم از بودجه برای وزارت آموزش‌وپرورش نیز اتفاق افتاده است. به بیان دیگر، کمیسیون تلفیق سهم بودجه آموزش‌وپرورش از بودجه عمومی را 15 درصد افزایش داده بدون آن که منبع تأمین مالی آن را مشخص کند. (جدول 87 و الحاقی 4 ماده 91)

 در قانون بودجه 1402، اعتبار آموزش‌وپرورش 200 هزار میلیارد تومان بوده که برابر با سهم 10 درصدی از بودجه عمومی دولت می‌شود. اگر بنا باشد که سهم این بخش به 15 درصد افزایش یابد لازم است تا بودجه این وزارت‌خانه به 300 هزار میلیارد تومان برسد که به معنای اضافه‌شدن 100 هزار میلیارد تومان بار مالی جدید است که منبعی برای تأمین آن در نظر نگرفته‌اند.

 سیاسی و امنیتی

 صنایع دفاعی به‌منظور تقویت زیرساخت‌های خود 5 درصد از کل منابع بودجه عمومی را دریافت می‌کنند. کمیسیون تلفیق در اصلاحات برنامه هفتم تکلیف کرده است که علاوه بر سهم 5 درصدی، منابع حاصل از بهره‌برداری معادن معدنی در محدوده‌های امنیتی و دفاعی نیز به انجام این امر اختصاص یابد. (بند «پ» ماده 102)

 امور اداری

 حقوق خدمتگزاران و سرایداران بر اساس حداقل حقوق مندرج در قوانین بودجه سالانه تعیین می‌شود. همچنین بعد از گذراندن دوره‌های کارآموزی ویژه وزارت آموزش‌وپرورش، حقوق و مزایایی به آن اضافه می‌شود. طبق اصلاحات تلفیق، فوق‌العاده خدمتگزاری به میزان 35 درصد و فوق‌العاده سرایداری به میزان 50 درصد از حداقل حقوق به خدمتگزاران و سرایداران اعطا می‌شود. (تبصره بند «ب» ماده 88)

 تصویب اعطای این فوق‌العاده‌ها منجر به شکل‌گیری نارضایتی و توقع مساعدت مشابه برای کارکنان اداری آموزش‌وپرورش می‌شود چرا که ممکن است حقوق و مزایای خدمتگزاران و سرایداران از کارکنان اداری با سنوات خدمتی و سابقه تحصیلی مشابه بالاتر برود.

 همچنین، در اصلاحات کمیسیون تلفیق قوه قضاییه از قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی شده است. (ماده الحاقی بین ماده 116 و 117). برای مثال، اختیار افزایش حقوق قضات به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب رئیس قوه قضاییه به این قوه اعطا شده که احتمال دارد باعث شکل‌گیری مطالبه مشابه برای اقشار متناظر مثل اعضای هیئت‌علمی شود.

 امور قضائی و حقوقی

 در راستای افزایش سهم دستگاه‌های مختلف از بودجه دولت، کمیسیون تلفیق بودجه قوه قضائیه را هم از 2.9 درصد به حداقل 4 درصد از منابع بودجه عمومی دولت (منابع عمومی و اختصاصی) افزایش داده است.

 طبق محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، در قانون بودجه سال 1402 اعتبارات دستگاه دادگستری برابر با 53 هزار میلیارد تومان است که 2.5 درصد از منابع بودجه عمومی دولت را شامل می‌شود. در صورت اجرایی‌شدن اصلاحات تلفیق، بودجه این نهاد به 83 هزار میلیارد تومان می‌رسد که 4 درصد از منابع بودجه عمومی است و بار مالی سالانه 30 هزار میلیارد تومانی برای دولت دارد.

 مصوبات تقویت‌کننده لایحه برنامه هفتم توسعه

 در بخش دیگری از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تمرکز بر 48 حکمی بوده که با وجود اهمیت بالا، در لایحه دولت به آن اشاره نشده و یا نیازمند تقویت بیشتر بوده است. در ادامه این گزارش به برخی از اصلاحات مثبت کمیسیون تلفیق اشاره شده است.

 اقتصاد و بخش عمومی

 کمیسیون تلفیق رویکرد اصلی در تولید کشور را بهره‌وری قرار داده و برای تقویت این رکن اقتصادی مأموریت پیگیری افزایش بهره‌وری عوامل تولید را از سازمان اداری و استخدامی کشور به سازمان برنامه‌وبودجه منتقل کرده است. (تبصره ماده 2)

 در اصلاحات این کمیسیون، به تسهیل تأمین مالی از طریق توسعه وثیقه‌ها و ساماندهی نحوه توثیق آن‌ها نیز توجه شده است. (بند «ث» ماده «3»)

 یکی از مشکلات حوزه تجارت خارجی، بیش اظهاری در واردات و کم‌اظهاری در صادرات کالا است. کمیسیون به‌منظور اصلاح این مشکل تدابیری اتخاذ کرده که از جمله آن‌ها می‌توان به تکلیف گمرک به صدور شناسه اختصاصی تعرفه (تی. اس. سی) برای مهم‌ترین اقلام اشاره کرد. (بند «ت» ماده 4)

 همچنین، کمیسیون تلفیق سازمان برنامه‌وبودجه را مکلف کرده تا قوانین بودجه سنواتی کشور را به‌صورت برنامه‌محور تدوین و ارائه کند.

 در اصلاحات مثبت کمیسیون تلفیق اشاره شده است که سن بازنشستگی برای بیمه‌شدگان جدیدالورود برای مردان 65 سال (35 سال سابقه) و برای زنان 60 سال (30 سال سابقه) تعیین شده است و مستخدمین موجود از این تغییرات مستثنی هستند.

 همچنین، به‌منظور تشویق سرمایه‌گذاری بنا شده است تا قیمت‌گذاری‌های دولتی به کالاهای اساسی یارانه‌ای و کالا و خدمات انحصار طبیعی و عمومی محدود شود. شرکت‌های پذیرفته‌شده در بورس و فرابورس و زیرمجموعه‌های آنان نیز مکلف‌اند محصولات خود را از طریق بورس‌های کالایی عرضه کنند.

 زیربنایی و تولیدی

 کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، وزارت نفت را مکلف کرده که حداقل 5 درصد از توان تولید نفت کشور و حداقل 10 درصد از توان تولید گاز کشور را به شرکت‌های متقاضی غیردولتی واگذار کند. (بند ب مانده 15)

 همچنین، تعیین شده تا تمامی منابع حاصل از سهم دولت از درآمد صادرات گاز طبیعی به سرمایه‌گذاران میادین گازی واگذار شود تا جذابیت سرمایه‌گذاری در این میادین افزایش یابد.

 وزارت نفت نیز مکلف شده تا به‌صورت لحظه‌ای مبادلات مواد نفتی (نفت گاز و مشتقات) را در طول زنجیره تولید و تأمین انرژی کشور اندازه‌گیری و رصد کند.

 مقننه یا مجریه؛ سند توسعه هفتم به نام کدام قوه می‌خورد؟

 برنامه‌ریزی توسعه در کشور به این جهت صورت می‌گیرد که شکاف ایجاد شده بین ایران و کشورهای توسعه‌یافته بر اساس یک برنامه‌ریزی عملیاتی از بین برود. لازمه این امر، داشتن تصویری از چشم‌انداز آتی جامعه و اشراف کامل به چالش‌های هر بخش است؛ بنابراین، برنامه‌های توسعه باید در جهتی تدوین شوند که نقاط ضعف را شناسایی و رفع کرده و در نقاط قوت هدف‌گذاری واقع‌بینانه‌ای برای ارتقای وضعیت ارائه دهد.

 به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، برنامه‌های توسعه در ایران به سمتی رفته است که به جای سندی برای رفع شکاف توسعه‌ای، به فرصت‌هایی برای قانون‌گذاری و منظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور تبدیل شده است.

 همین مسئله این سؤال را ایجاد می‌کند که اساساً قوه مقننه تا چه حد می‌تواند برنامه‌های تنظیم‌شده از سوی قوه مجریه را تغییر دهد؟

 اسنادی از قبیل برنامه هفتم توسعه تحت‌نظر گروهی از کارشناسان و متخصصان هر حوزه و با اشراف کامل به هر بخش تنظیم شده است؛ بااین‌حال لایحه برنامه هفتم با 545 حکم وارد کمیسیون تلفیق شده و با 1008 حکم (بدون احتساب فصل مواد الحاقی) از آن خارج شده است.

 طبعاً، این افزایش حجم در لایحه، آن را از مسئله‌محوری خارج می‌کند. طبق گزارش مرکز پژوهش‌ها، 162 هدف کمی در ابتدای فصل‌های لایحه درج شده است که گفته شده نیاز به اولویت‌بندی دارند و همگی به طور هم‌زمان قابلیت تحقق ندارند. در گزارش کمیسیون تلفیق، این اهداف به 359 مورد بدون اولویت‌بندی مشخص افزایش‌یافته است.

 دولت در زمان تقدیم لایحه برنامه هفتم به مجلس، جدول منابع و مصارف موردنیاز این برنامه را ارائه نکرده بود. کمیسیون تلفیق نیز پس از اعمال اصلاحات خود جدولی از منابع و مصارف موردنیاز برنامه هفتم ارائه نداده است. به همین دلیل، تعداد قابل‌توجهی از احکامی که بار مالی برای دولت دارند به لایحه افزوده شده که برخی از آن‌ها مغایر با اصل 126 قانون اساسی است.

 این احکام در شورای نگهبان رد خواهد شد و از طرفی چون در جامعه ذی‌نفع دارد، در صورت ردشدن هزینه اجتماعی برای دولت ایجاد می‌کند.

 در نتیجه، به نظر می‌رسد مجلس می‌بایست در بررسی لایحه برنامه هفتم در کمیسیون تلفیق نگاه اصلاحی خود را از طریق انتقال پیشنهادها و انتقادات به دولت اعمال می‌کرده است. به‌عبارت‌دیگر، شاید بهتر بود مجلس ایراداتی که به لایحه دارد را به خود دولت اعلام کند تا این برنامه دوباره در کارگروه‌های تخصصی طرح و اصلاحات موردنیاز به‌صورت اصولی روی آن اعمال شود.