نسخه سئول برای درمان تهران؛ چگونه «مالیات» و «ریل» حباب مسکن را ترکاند؟

در گزارش پیشین، پیرامون اقتصاد سیاسی مسکن در ایران امروز و علل ساختاری و نهادیِ گرانی مسکن پرداخته شد. با این حال، پرسشی اساسی در آن گزارش بی‌پاسخ ماند؛ آیا وضعیت کنونی مسکن در ایران، امری خاص و خلاف آمد عادت است؟ با بررسی بازار مسکن کره جنوبی و خاصه سئول در دهه 1980 و 1990 به این پرسش پاسخ خواهیم داد که چگونه سئول توانست بازار مسکن را اصلاح کند و این تجربیات چه درس‌هایی برای تهران دارد؟

سئول 1980؛ آینه‌ای برای تهران 1404

سئول در اواخر دهه 1980 میلادی وضعیتی را تجربه می‌کرد که امروز برای شهروندان کلان‌شهرهای ایران، خاصه تهران، بسیار آشناست. در آن دوران، کره جنوبی در مسیر رشد سریع اقتصادی قرار داشت، اما این رشد با یک غده سرطانی در اقتصاد شهری همراه شده بود: تورم افسارگسیخته مسکن و زمین. مسکن در کره از یک نیاز مصرفی و سرپناه، به اصلی‌ترین ابزار حفظ ارزش پول و یک «کالای سیاسی» تبدیل شده بود که حتی بقای دولت‌ها را تهدید می‌کرد. هجوم نقدینگی به بازار مستغلات، انحصار زمین در دست شرکت‌های بزرگ (چبول‌ها- Chaebols) و محدودیت‌های شدید تغییر کاربری، باعث شده بود تا رویای خانه‌دار شدن برای طبقه متوسط و کارگر در حال نابودی باشد.

با این حال، تجربه کره جنوبی نشان می‌دهد که حل این بحران نه تنها از رهگذر کلنگ‌زنی و بتن‌ریزی صرف، بلکه با تغییرات بنیادین در «ساختار انگیزشی» ذی‌نفعان امکان‌پذیر شد. موفقیت کره در کنترل بازار مسکن حاصل یک جراحی عمیق در اقتصاد سیاسی بود؛ جایی که دولت از جایگاه یک نهاد وابسته به گرانی مسکن، به یک تنظیم‌گر بی‌رحم علیه سوداگری تغییر نقش داد. این گزارش به کالبدشکافی این گذار تاریخی می‌پردازد.

کالبدشکافی بحران دسترسی: روایت اعداد و شکاف طبقاتی

برای درک عمق فاجعه مسکن در سئولِ دهه 1980، باید به اعداد پناه برد. در حالی که اقتصاد کره با سرعت در حال صنعتی شدن بود، سرعت رشد قیمت مسکن از رشد درآمد ملی پیشی گرفت. داده‌های تاریخی شاخص قیمت مسکن کره نشان می‌دهد که از سال ۱۹۷۵ تا اواخر دهه 1980، قیمت‌ها با شیبی تند افزایش یافتند. بررسی سری زمانی قیمت‌ها ( براساس سال پایه 2012) حاکی از آن است که شاخص قیمت مسکن که در سال 1975 در محدوده 63 قرار داشت، تا پایان سال 1988 به 126 و در اواخر سال 1990 به قله 150 واحد رسید. این جهش‌ها نشان‌دهنده شکل‌گیری یک حباب سوداگرانه عظیم در بازار بود.

اما تبعات این حباب بر دهک‌های مختلف یکسان نبود. گزارش‌های رسمی از شاخص دسترسی به مسکن (PIR) در سال 1988 برای وام‌گیرندگان بانک مسکن کره در شهر سئول، پرده از یک شکاف طبقاتی وحشتناک برمی‌دارد. برای پایین‌ترین دهک درآمدی (با درآمد سالانه 3 میلیون وون یا کمتر)، شاخص دسترسی به مسکن به عدد حیرت‌انگیز 17.2 سال رسیده بود؛ بدین معنا که یک خانوار کم‌درآمد باید معادل بیش از 17 سال کل درآمد خود را (بدون خوردن و آشامیدن) برای خرید یک خانه پس‌انداز می‌کرد. برای این گروه، میانگین زمان انتظار برای اولین خرید مسکن پس از ازدواج، 16.5 سال ثبت شده است.

در نقطه مقابل، برای بالاترین گروه درآمدی (بالای 10 میلیون وون در سال)، شاخص دسترسی تنها 3.1 سال و زمان انتظار 6.2 سال بود. این ارقام نشان می‌دهد که مسکن عملاً به ابزاری برای انتقال ثروت از طبقات پایین و مستأجران، به مالکان و سرمایه‌داران تبدیل شده بود و تورم ملکی، کل درآمد طبقه کارگر را می‌بلعید.

اقتصاد سیاسیِ مالیات؛ دولت در تله تورم به مثابه شریک گرانی

چرا دولت کره تا اواخر دهه 1980 نتوانست این غول را مهار کند؟ پاسخ را بایستی در تضاد منافع نهادی و وابستگی بودجه‌ای جست‌وجو کرد. دقیقاً مشابه شهرداری‌های ایران که به درآمدهای ناشی از تراکم‌فروشی وابسته‌اند، نهادهای محلی و دولتی کره نیز در تله درآمدهای تورمی مسکن گرفتار شده بودند.

بررسی ساختار درآمدهای مالیاتی مرتبط با مسکن در کره جنوبی بین سال‌های 1962 تا 1988 یک واقعیت تلخ را افشا می‌کند. بر اساس داده‌های موجود، دولت بیشترین درآمد خود را از مالیات‌های تراکنشی شامل مالیات بر خرید (Acquisition Tax) و مالیات بر ثبت نام (Registration Tax) تامین می‌کرد، در حالی که سهم مالیات بر نگهداری دارایی (Property Tax) به شدت ناچیز بود.

در سال 1988، سهم مالیات بر خرید 21.3 درصد و سهم مالیات بر ثبت نام 25.6 درصد از کل مالیات‌های محلی بود؛ در حالی که سهم مالیات سالانه بر دارایی تنها 9.7 درصد گزارش شده است. از منظر اقتصاد سیاسی، این ترکیب مالیاتی یک فاجعه انگیزشی بود. وقتی مالیات بر دارایی نزدیک به صفر است، شرکت‌های بزرگ (چبول‌ها) و سرمایه‌داران تشویق می‌شوند تا زمین و ملک را احتکار کنند؛ چرا که هزینه نگهداری آن ناچیز است. از سوی دیگر، دولت‌های محلی نیز به تورم مسکن وابسته می‌شوند؛ زیرا با هر بار افزایش قیمت و معامله یک ملک، درآمد آن‌ها از محل درصدهای مالیات بر خرید و ثبت به شدت افزایش می‌یافت. به دیگر سخن، دولت به جای اینکه تنظیم‌گری بی‌طرف باشد، خود به «شریک تجاری تورم» تبدیل شده بود و در عمل انگیزه‌ای برای ارزان شدن ملک نداشت.

شوک عرضه و جراحی ساختاری در تخصیص زمین

با رسیدن بحران به نقطه جوش در اواخر دهه 1980، دولت کره جنوبی متوجه شد که بدون تغییر در این ساختار اقتصاد سیاسی، امکان عبور از بحران وجود ندارد. در گام نخست، راهبرد «شوک عرضه» در دستور کار قرار گرفت. دولت در اواخر سال 1988 و اوایل 1989، برنامه بلندپروازانه ساخت 2 میلیون واحد مسکونی را در یک بازه زمانی 5 ساله کلید زد.

تفاوت این طرح با سیاست‌های شکست‌خورده قبلی (و طرح‌هایی مشابه در ایران) در رویکرد همه‌جانبه آن بود. دولت کره می‌دانست که عرضه انبوه مسکن در مرکز سئول به دلیل کمبود زمین و انحصار مالکان ممکن نیست. بنابراین، اقدام به توسعه 5 شهر جدید (New Towns) در خارج از خطوط محدودکننده شهری یا همان کمربند سبز (Greenbelt) سئول کرد.

اما برای اینکه این شهرهای اقماری به خوابگاه‌هایی منزوی تبدیل نشوند، سرمایه‌گذاری عظیمی (بالغ بر صدها میلیارد وون) در زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی و اتصال ریلی و بزرگراهی آن‌ها به مرکز سئول انجام شد. این کار به معنای «توزیع ارزش مکانی» بود؛ یعنی دولت با ایجاد دسترسی سریع، انحصار فضایی زمین‌های مرکز سئول را شکست و تقاضای مصرفی را به حومه هدایت کرد. در این فرآیند، نقش نهادهایی چون بانک مسکن کره (KHB) در ارائه تسهیلات یارانه‌ایِ هدفمند صرفاً به تقاضای مصرفی (و نه سفته‌بازان)، حیاتی بود.

اصلاحات مالیاتی دهه 1990؛ خروج دارایی‌ها از انجماد

شوک عرضه به تنهایی نمی‌توانست غول سوداگری را از پای درآورد؛ دولت می‌دانست تا زمانی که احتکار زمین سودآور است، چبول‌ها تمام زمین‌های جدید را نیز خواهند بلعید. به همین دلیل در سال 1990، کره جنوبی دست به تصویب سه قانون بسیار رادیکال و انقلابی زد که پایه‌گذار مفهوم «مالکیت عمومی بر زمین» (Public Concept of Land Ownership) بودند.

این سه قانون عبارت بودند از:

1. تعیین سقف مالکیت زمین مسکونی: دولت مالکیت زمین مسکونی در سئول را برای هر خانوار به 660 متر مربع محدود و شرکت‌های تجاری را از خرید زمین مسکونی (مگر برای ساخت مسکن استیجاری) منع کرد؛
2. مالیات بر سود مازاد نگهداری زمین: این مالیاتِ سنگین (با نرخ 50 درصد) بر عایدی سرمایه تخصیص یافت. اما نکته مهم این بود که مالیات حتی بر افزایش قیمت زمین‌های خالی، زمین‌های بایر متعلق به شرکت‌ها، و زمین‌های رهاشده، پیش از فروش اعمال می‌شد (Tax on unrealized/accrued gains)؛
3. مالیات بر منافع توسعه منطقه‌ای: برای بازپس‌گیری رانتی که از طریق توسعه دولتی (مثلاً کشیدن مترو یا تغییر کاربری) نصیب مالکان می‌شد.

این جراحی مالیاتی باعث شد هزینه احتکار و انجماد زمین برای شرکت‌های بزرگ به شدت بالا برود. آن‌ها مجبور شدند زمین‌های خود را به بازار عرضه کنند. ترکیب «عرضه انبوه زمین‌های احتکاری» با «ساخت 2 میلیون واحد مسکونی»، در نهایت حباب مسکن را ترکاند و همان‌طور که در انتهای نمودار اول پیداست، قیمت‌ها در دهه 1990 میلادی وارد یک دوره ثبات طولانی‌مدت شدند.

درس‌هایی برای ایران در بن‌بست

کالبدشکافی تجربه کره جنوبی، پیام‌های روشنی برای سیاست‌گذاران بازار مسکن در ایران دارد. اقتصاد سیاسی مسکن در ایران امروز، دقیقاً در تله دهه 1980 کره جنوبی گرفتار است. شهرداری‌ها به جای مالیات بر دارایی- نظیر عوارض نوسازی سالانه واقعی- به مالیات‌ها و عوارض تراکنشی و فروش تراکم وابسته‌اند. تا زمانی که بودجه اداره شهر از گران شدن ملک تغذیه می‌کند، مدیریت شهری اراده‌ای برای ارزان شدن مسکن نخواهد داشت. بانک‌ها و خصولتی‌ها نقش چبول‌های کره‌ای را بازی می‌کنند. انجماد سرمایه در املاک توسط نظام بانکی برای جبران ناترازی‌ها، نیازمند برخورد مالیاتی سخت‌گیرانه- مشابه مالیات بر اراضی بایر شرکت‌ها در کره- است. تولید انبوه مسکن (مانند نهضت ملی مسکن) بدون مکان‌یابی صحیح و توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل سریع‌السیر شهری، نمی‌تواند انحصار زمین در کلان‌شهرها را بشکند.

 درس بزرگ سئول این است: «کلنگ بدون مالیات کار نمی‌کند». تا زمانی که هزینه نگهداری و احتکار ملک- از رهگذر وضع مالیات سالانه بر دارایی با قیمت‌های واقعی بازار- به شدت افزایش نیابد، ساخت مسکن جدید صرفاً خوراک جدیدی برای سفته‌بازان فراهم می‌کند. ایران نیازمند گذار از مالیات‌های تراکنشی به مالیات‌های تنظیمی بر دارایی‌های راکد، و هم‌زمان شکستن انحصار زمین با توسعه حمل‌ونقل سریع‌السیر در حومه است؛ ترکیبی که در سئول جواب داد و می‌تواند گره کور مسکن در تهران را نیز باز کند.