بنابراین، جمهوری اسلامی ایران در دوران چند ساله بعد از برجام و قبل از خروج آمریکا از آن، در وضعیتی قرار داشت که برخی از تحریم­های قبلی لغو (یا تعلیق) شده بودند و برخی دیگر به قوت خود باقی بودند. در چنین شرکتی، شرکتها و بانکهای خارجی که تمایل به برقراری روابط مالی و اقتصادی با ایران داشتند، باید دقت می­کردند که تجارت و رابطه اقتصادی با ایران را به نحوی انجام دهند که وارد تحریم­های باقی مانده نشوند. کاری که به غایت دشوار و در برخی مواقع غیر ممکن بود. البته در دوران حیات برجام، یک سری معاملات مثل فروش نفت و واردات برخی اقلام از کشورهای اروپایی انجام می­شد اما جمهوری اسلامی ایران همواره اظهار می­داشت که عوایدی که از برجام در تجارت و روابط مالی و بانکی بین ­المللی برای این کشور حاصل شده است، به هیچ وجه تناسبی با آنچه مورد انتظار بوده است ندارد. یکی از دلایل برآورده نشدن این انتظار، مسأله متابعت بیش از حد بانکها و موسسات مالی خارجی از تحریم­های باقی مانده آمریکا بود. متابعت بیش از حد، یعنی اشخاص و نهادهای مخاطب تحریم، به دلایل متعددی که یکی از مهم­ترین آنها ابهام­های تحریم­های باقی مانده است، در عمل تحریم­ها را بیش از دامنه واقعی و حقوقی آنها اجرایی می­کنند. در این نوشته به تحلیل مسأله متابعت بیش از حد و علل و زمینه ­های آن پرداخته­ شده است و تلاش شده است تا ابعاد مختلف این موضوع در حد مقدماتی مورد بررسی قرار گیرد.

مفهوم متابعت بیش از حد

یکی از ویژگی­های مهم تحریم­های اقتصادی در دوران معاصر این است که اجرای آنها توسط بخش خصوصی انجام می­شود. به عبارت دیگر، تحریم منحصر به قطع روابط اقتصادی دستگاه­ها و نهادهای دولتی کشور تحریم کننده با کشور تحریم شونده نیست. بار تحریم عمدتاً بر دوش شرکتها، بانکها و نهادهای خصوصی قرار دارد. کشور تحریم کننده، شرکتها و بانکهای خصوصی متبوع خود – و در برخی مواقع حتی شرکتها و بانکهای خصوصی کشورهای ثالث – را مکلف به این می­کند که از ارائه تمام یا برخی خدمات به کشور هدف تحریم یا اشخاص و نهادهای مشخص شده در آن، خودداری نمایند. این امر باعث می­شود که نسبت به مواردی که صرفاً روابط اقتصادی بین دولتی بین کشور واضع تحریم و کشور هدف تحریم قطع می­شود، فشار بسیار جدی­تری به کشور هدف تحریم وارد آید و ثانیاً با توجه به قابلیت­ها و امکانات گسترده بخش خصوصی برای اجرای تحریم­ها و همچنین نظارت بر اجرای آنها، کارایی تحریم­های اقتصادی به نحو قابل توجهی افزایش یابد.

ویژگی مهم دیگری که تحریم­های وضع شده در چند دهه اخیر را از تحریم­های سابق متمایز می­کند، هدفمند یا هوشمند بودن آنهاست. منظور از هدفمند یا هوشمند بودن این است که کل اقتصاد یک کشور را هدف قرار نمی­دهند و به عبارت دیگر، تحریم یا محاصره اقتصادی جامع نیستند بلکه اشخاص، معاملات، بخش­های اقتصادی یا نهادهای مشخصی را هدف قرار می­دهند و در صدد آن بر می­ آیند که با دست گذاشتن روی اشخاص و مقامات کلیدی کشورها و اعمال فشار بر روی آنان موجب تغییر سیاستها در دولت هدف تحریم شوند و یا اینکه با تضعیف بخش­های خاصی از اقتصاد کشور هدف، فشار قابل توجهی به آن کشور و برخی برنامه ­های حساسیت برانگیز آن وارد نمایند و بدین ترتیب، بدون اینکه کل جمعیت کشور را هدف قرار دهند، با کمترین هزینه به هدف خود نائل شوند. تحریم­های هدفمند از این جهت نیز برای کشورهای واضع تحریم جذابیت بیشتری دارند که اعمال آنها می­تواند بارها و به کرات رخ دهد و مانند تحریم­های جامع نیست که یک بار قابلیت اعمال داشته باشد و بس. تحریم­های هدفمند را می­توان گام به گام و به تدریج اعمال نموده و دامنه آن را کم و زیاد نمود و به این ترتیب، با هر بار کاستن و افزودن به تحریم­ها پیامی را به کشور هدف و سیاستمداران آن ابلاغ کرد. تحریم­های جامع از این قابلیت برخوردار نیستند.

پس از ذکر این دو نکته در مورد ویژگی­های تحریم­ها باید به این نکته اشاره کرد که در رابطه با تحریم­ها همواره اینگونه نیست که دامنه تحریم­ها مشخص باشد و گاه اوقات این امکان وجود دارد که دامنه تحریم­ها برای اشخاص و نهادهای مخاطب تحریم که باید آن را اجرا نمایند روشن نباشد و یا اینکه حتی برای دستگاه­ها و نهادهای مسئول وضع و نظارت بر اجرای تحریم­ها نیز روشن نباشد. در چنین شرایطی ممکن است هزینه­ ها و ریسک­های عدم اجرای تحریم­ها و مجازات­های آن به قدری شدید باشد که آنها به جای تلاش برای مشخص کردن دامنه تحریم­ها در صدد آن برآیند که به طور کلی هر نوع ارتباطی را با کشور هدف تحریم و اشخاص و نهادهای متبوع آن و مرتبط با آن قطع نمایند. این پدیده را متابعت بیش از حد می­نامند. یعنی در هر جایی که اندکی شک یا احتمال نقض تحریم­ها وجود دارد، روابط اقتصادی و مالی با اشخاص و نهادهای هدف تحریم به طور کامل قطع می­شود. در برخی موارد دیگر، اشخاص و شرکتهای مخاطب تحریم­ها در خصوص مفاد تحریم­ها اطلاعات و آگاهی دارند اما مطمئن نیستند که مقامات نظارتی نیز با آنها هم نظر باشند. لذا از ترس برخورد مقامات نظارتی و قضایی، از ارائه هر گونه خدمت و یا فروش هر گونه کالا به اشخاص مشمول تحریم خودداری می­کنند. به طور خلاصه می­توان گفت، متابعت بیش از حد مفهومی است که اگرچه هیچ گاه به طور دقیق در ادبیات حقوق و روابط بین ­الملل تعریف نشده است اما به وضعیتی گفته می­شود که در آن، اشخاص و نهادهای مخاطب تحریم، دامنه تحریم­ها را بیش از آنچه که در متن تحریم­ها در نظر گرفته شده است اعمال می­کنند.

متابعت بیش از حد، مسأله مهمی است که از سه منظر می­تواند مورد توجه قرار گیرد: نخست از منظر مخاطبان تحریم­ها این مسأله قابل طرح است که چرا مخاطبان تحریم­ها متابعت بیش از حد انجام می­دهند؟ چه عاملی باعث می­شود که مخاطبان تحریم­ها از منافع اقتصادی برقراری روابط با کشور یا اشخاص هدف تحریم­ها در حوزه ­هایی که مشمول تحریم نیست و یا تحریم­های آن لغو شده است صرف نظر کنند و به قولی عطای این روابط اقتصادی را به لقای آن ببخشند و به طور کلی روابط با آن کشور یا اشخاص را قطع کنند؟ آیا متابعت بیش از حد در کوتاه مدت و بلند مدت برای اشخاص و نهادهای هدف تحریم­ها مفید است یا زیان بار؟ دوم از منظر دولت­های واضع تحریم این مسأله مطرح است که آیا متابعت بیش از حد، پدیده­ای مثبت است یا منفی؟ آیا متابعت بیش از حد باعث می­شود که بی آنکه زحمت و هزینه ­های به دولتهای واضع تحریم بار و اضافه شود، دامنه آنها گسترش پیدا کرده و فشار بیشتری به کشورهای هدف تحریم وارد شود یا اینکه این امر باعث می­شود که برخی تصمیمات و انتخاب­های سیاستی مهم و دقیقی که در هنگام وضع تحریم­ها صورت گرفته است بی معنا شود؟ مثلاً اگر دولت واضع تحریم­ با بررسی ­های دقیق و کارشناسی به این نتیجه رسیده است که فلان حوزه مشمول تحریم باشد و فلان حوزه از دامنه شمول تحریم­ها خارج باشد، آیا متابعت بیش از حد باعث نمی­شود که هر دو حوزه در عمل مشور تحریم باشند و در نهایت، دولت هدف تحریم نتواند به اهداف از پیش تعیین شده برسد؟ سوم از منظر اشخاص ثالث که از متابعت بیش از حد متأثر می­شوند این موضوع مطرح است که چه راهکارهایی برای مقابله با متابعت بیش از حد و آثار آن وجود دارد. اگر یک شخص حقیقی یا حقوقی مدعی باشد که تحریم­ها قطع نظر از مشروعیت و عدم مشروعیت آنها، قانونی بودن یا غیر قانونی بودن آنها و ملاحظاتی نظیر این، شامل وی نمی­شود اما با پدیده متابعت بیش از حد، در عمل شامل حال وی شده است چه راهکارهایی در اختیار وی قرار دارد یا باید قرار داشته باشد. به عنوان مثال، اگر یک سری فعالیتها، اشخاص و شرکتها در یک رژیم تحریمی آزاد تلقی شده باشند اما بانکها و موسسات اعتباری به دلیل متابعت بیش از حد، از ارائه خدمات به آن فعالیتها، اشخاص و شرکتها خودداری نمایند، برای برخورد با چنین وضعیتی و حل مشکلات ناشی از آن چه باید کرد؟ در ادامه تلاش می­شود تا به اختصار به این موضوعات پرداخته شود.

به طور خلاصه می­توان گفت که متابعت بیش از حد، مولود طبیعی عدم اطمینان در خصوص دامنه تحریم­ها و نیز نحوه اجرای آنها توسط مقامات نظارتی و قضایی است. هر چقدر که ابهام در وضع و نظارت بر اجرای تحریم­ها بیشتر وجود داشته باشد، متابعت بیش از حد نیز بیشتر خواهد شد. ابهام در وضع و نظارت بر اجرای تحریم­ها نیز پدیده­ای است که گاه عامدانه و گاه ناخواسته است و بسته به مورد باید آن را بررسی و ارزیابی نمود. لذا نمی­توان در همه موارد تحلیل واحد و یکسانی را برای پدیده متابعت بیش از حد ذکر کرد و در مورد باید با توجه به سیاق متابعت بیش از حد در مورد آن داوری و اظهار نظر کرد.

پیش از آنکه وارد بحث از دلایل متابعت بیش از حد شویم، مناسب است که نکته دیگری را در مورد مفهوم متابعت بیش از حد یا اجزای آن شرح دهیم. یک تحریم اقتصادی معمولاً سه جزء دارد: نخست اینکه یک فعالیت مشخص یا یک سری فعالیت­های مشخص را ممنوع می­کند، دوم اینکه یک شخص معین یا سری اشخاص معین را نام می­برد و معامله با آنها را ممنوع اعلام می­کند و سوم اینکه مشخص می­کند چه شخص یا اشخاصی موظف به اجرای آن هستند. با ذکر این مقدمه می­توان گفت که متابعت بیش از حد می­تواند در خصوص هر یک از این اجزاء یا عناصر سه گانه رخ دهد. مثلاً ممکن است در متن تحریم قید شده باشد ارائه خدمات مالی دلاری به اشخاص ایرانی ممنوع است اما بانکها و موسسات مالی خارجی از ارائه کلیه خدمات بانکی و مالی به اشخاص ایرانی خودداری نمایند. یعنی از حوزه یک فعالیت مشخص فراتر روند. دیگر اینکه این امکان وجود دارد که شخص یا اشخاص معینی مشمول تحریم قرار گرفته باشند اما بانکها و شرکتهای مخاطب تحریم­ها از ارائه خدمات به اشخاص دیگری که مرتبط با آنها هستند نیز خودداری نمایند. مثلاً ممکن است در متن تحریم قید شده باشد که ارائه خدمات به فلان شرکت ممنوع است اما بانکها و موسسات مالی خارجی از ارائه خدمات به مدیران و کارکنان آن شرکت و اعضای خانواده آنها نیز خودداری نمایند. یا بالعکس، شخصی مشمول تحریم قرار گرفته باشد اما بانکها و موسسات مالی خارجی از ارائه خدمات به شرکتی که آن شخص در آن به عنوان مدیر فعالیت می­کند یا سهامدار آن است نیز خودداری نمایند. حالت سوم این است که دامنه اشخاص مخاطب تحریم­ها گسترش پیدا کند. مثلاً اشخاص و نهادهای آمریکایی از ارائه خدمات به اشخاص ایرانی منع شده باشند اما شرکتهای اروپایی که مدیران یا کارکنان آمریکایی دارند یا در آمریکا شعبه و دفتر نمایندگی دارند نیز از ارائه خدمات به اشخاص ایرانی خودداری نمایند. همانطور که مشاهده می­شد، هر یک از عناصر سه گانه تحریم­ها می­تواند موضوع متابعت بیش از حد قرار گیرد. علاوه بر این، ممکن است متابعت بیش از حد شامل دو یا چند بخش از عناصر تحریم­ها باشد.

متابعت بیش از حد چیست

متابعت بیش از حد یا over compliance را در ادبیات مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم گاه تحت عنوان de-risking مورد اشاره قرار می­دهند. در آنجا مباحث منظور این است که بانکها و موسسات مالی وقتی از ترس اینکه مبادا استانداردهای مربوط به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را نقض کنند، به طور کلی از همکاری با بعضی اشخاص و شرکتها و یا حتی برخی کشورها صرف نظر می­کنند. لذا متابعت بیش از حد و ریسک زدایی، دو مفهوم مشابه هستند. البته تفاوتهای ظریفی بین این دو مفهوم وجود دارد بدین شرح که متابعت بیش از حد گاهی اوقات از نظر دولت واضع تحریم­ها مطلوب و مفید است اما ریسک زدایی، چنین حالتی ندارد و از جهت سیاستی مطلوب و مفید تلقی نمی­شود. به عبارت دیگر، واضعان استانداردهای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در پی آن نیستند که این استانداردها را بیش از دامنه شمول واقعی آنها اعمال نمایند.

دلایل متابعت بیش از حد

چه چیزی باعث می­شود که مخاطبان تحریم­ها اقدام به متابعت بیش از حد نمایند؟ علی­الاصول، وقتی تحریمی وضع می­شود انتظار این است که اشخاص و نهادهای مخاطب تحریم، آن را مطالعه و دامنه آن را مشخص نمایند. سپس در مواردی که مشمول تحریم است، از انجام عملیات با اشخاص و نهادهای هدف تحریم و برقراری ارتباط با آنها خودداری نمایند و در مواردی که مشمول تحریم نیست، فعالیت­های خود را انجام یا ادامه دهند. به عبارت دیگر، تصور اولیه این است که شرکتها و بانکهای خارجی نباید در مواردی که امری مشمول تحریم قرار نگرفته است، خود را از منافع اقتصادی رابطه با مشتریان فعلی و بالقوه محروم نمایند. اما چرا آنها این کار را انجام می­دهند؟ چرا بانکها و موسسات مالی خارجی از برقراری روابط با بانکهای ایرانی حتی در مواردی که مشمول تحریم­های آمریکا نبود یا به موجب برجام رفع تحریم شده بود نیز خودداری می­کردند؟ در ادامه تلاش شده است تا به این پرسش پاسخ داده شود و علت­های متابعت بیش از حد توضیح داده شود.

اول: ابهامات تحریم­ها

نخستین دلیل متابعت بیش از حد از تحریم­ها، وجود ابهامات و عدم اطمینان­های حقوقی در تحریم­هاست. تحریم­ها نیز مثل هر قانون و مقررات دیگری، دارای حوزه­های روشن و خالی از ابهام و نیز حوزه­ های مبهم، مجمل و نامشخص می­باشند. در این حوزه ­های مبهم و مجمل و به عبارت دیگر سایه روشن است که دیدگاه­های مختلفی وجود دارند و برخی معتقدند که فلان امر مشمول تحریم می­شود و برخی دیگر اعتقاد دارند که آن کار مشمول تحریم نمی­شود. مثلاً اگر یک شرکت ایرانی مشمول تحریم باشد، سهامداران و مدیران عامل آن هم مشمول تحریم هستند؟ اگر اشخاص آمریکایی حق ندارند که با اشخاص ایرانی وارد تجارت شوند، آیا یک مدیر آمریکایی در یک شرکت اروپایی که کالایی را به ایران صادر می­کند نیز مشمول این ممنوعیت می­شود؟ اگر فروش یک کالا به یک شرکت ایرانی منع شده است، آیا فروش آن به شرکت ایرانی دیگری که ممکن است آن کالا را به شرکت مزبور منتقل کند نیز مشمول ممنوعیت است؟ این پرسشها و ده­ها پرسش دیگر که می­توان به آنها افزود، در زمره مسائلی هستند که در خصوص آنها دیدگاه ­های متفاوتی قابل طرح است. اشخاص و نهادهای مخاطب تحریم وقتی با این پرسش­ها مواجه می­شوند، سعی می­کنند محتاطانه برخورد کنند و اگر شک دارند که موضوعی مشمول تحریم هست یا خیر، اصل را بر این بگذارند که آن فعالیت مشمول تحریم هست تا از این رهگذر خود را با ریسک­ جدی مجازات­های سنگین ناشی از نقض تحریم­ها مواجه نکنند. به عبارت دیگر، اگر تحریم­ها همه شفاف و روشن بودند، مسأله متابعت بیش از حد تا این میزان جدی نبود. شرکتها و بانکهای خارجی می­ترسند که اگر برداشت آنها از قوانین و مقررات تحریمی با برداشت مقامات نظارتی تطابق نداشته باشد، دچار مشکلات و دردسرهای ناشی از نقض تحریم­ها شوند و این مطلب، ما را به دلیل دوم متابعت بیش از حد می­رساند.

دوم: ابهامات مربوط به اجرای تحریم­ها

دومین دلیل متابعت بیش از حد، عدم اطمینان در مورد برخوردهای مقامات و دستگاه­های نظارتی است. اجرای تحریم­ها نیز مانند اجرای سایر قوانین و مقررات کشورهای وضع کننده آنها توسط دستگاه­ها و مقامات مختلف نظارتی مورد رصد و پیگیری قرار می­گیرد. مقامات نظارتی معمولاً اختیارات گسترده­ای در خصوص به اجرا گذاشتن تحریم­ها و برخورد با مخالفان دارند. به عنوان مثال، آنها نه فقط می­توانند اشخاصی که تحریم­ها را نقض می­کنند مجازات کنند، بلکه می­توانند اشخاصی که برای نقض تحریم­ها تلاش (شروع به جرم) می­­کنند، در نقض آن معاونت و مساعدت می­کنند، برای نقض تحریم­ها تبانی می­کنند، «باعث» نقض تحریم­ها می­شوند و غیره را مجازات نمایند. این عبارت هر کدام آنقدر گسترده هستند که هر بانک یا موسسه مالی خارجی می­ترسد که اگر هر گونه همکاری با کشورها یا اشخاص مشمول تحریم انجام دهد ولو اینکه به ظاهر آن فعالیت­ها مجاز و قانونی باشد اما بعداً معلوم شود که منتهی به نقض تحریم­ها شده است، آن بانک یا موسسه مالی نیز با مشکل مواجه خواهد شد. لذا تصمیم می­گیرند که در هر مورد که کمترین احتمال ارتباط با اشخاص و نهادهای کشور هدف تحریم وجود دارد ولو اینکه در ظاهر معامله یا خدمت خواسته شده مشمول تحریم­ها نیست یا در خصوص آن معافیت وجود دارد، از ارائه خدمت خودداری نمایند. این امر در عمل نیز بارها نشان داده شده است که بانکهایی یک سری تراکنش­ها را انجام داده­اند که از نظر آنها صحیح  و مطابق با تحریم­ها بوده است اما بعداً مشخص شده است که مشتریان آنها در صدد نقض تحریم­ها بوده­اند. در چنین شرایطی مقامات نظارتی و قضایی کشورهای وضع کننده تحریم­ها آن بانکها و موسسات مالی را نیز مسئول دانسته­ اند و مدعی شده ­اند که بانکها و موسسات مالی مزبور به طور غیر مستقیم سبب نقض تحریم­ها شده­اند و به این جهت مسئولیت دارند. نمونه دیگر آن مواردی بوده است که بانکهای اروپایی برای یک سری تراکنش­های دلاری که به بانکهای آمریکایی می­فرستادند اطلاعات مربوط به ذینفعان پرداختها که اشخاصی از کشورهای تحت تحریم مثل ایران و لیبی بوده­اند را حذف می­کرده ­اند. وقتی مقامات نظارتی آمریکا این بانکها را متهم به تلاش برای نقض تحریم­ها کردند، آنها پاسخ دادند که به هیچ وجه قصد چنین کاری را نداشته ­اند بلکه اطلاعات مشتریان را در مبداء (شعب اروپایی) دریاف کرده بودند و آنها را از حیث مطابقت با تحریم­ها بررسی کرده بودند و مطمئن بودند که مشکلی وجود نداشت و حذف این اطلاعات فقط برای این بود که از حجم کار در بانکهای مقصد کاسته شده و حساسیت بی مورد ایجاد نشود. اما این استدلال مورد پذیرش مقامات نظارتی آمریکایی قرار نگرفت. نکته مرتبط دیگر این است که در برخی موارد، بانکها و موسسات مالی غیر آمریکایی بر اساس اتهاماتی که مقامات نظارتی آمریکایی علیه آنها مطرح کرده­ اند و پرونده ­هایی که در این مورد باز شده است، حاضر به مصالحه با مقامات نظارتی آمریکایی شده­اند و توافقاتی را با آن کشور امضاء کرده­اند که محتوای آن علاوه بر لزوم پرداخت جریمه توسط بانکها و موسسات مالی غیر آمریکایی، این است که بانکهای مزبور باید یک سری استانداردها و احتیاط­ های اضافی را که فراتر از تحریم­ها هستند رعایت نمایند. مثلاً باید واحدهای خاصی برای ریسک و تحریم ایجاد کنند که هر تراکنش مرتبط با کشورهای تحریم شده را با حساسیت ویژه مورد بررسی قرار داده و مراتب را به مقامات نظارتی آمریکایی گزارش دهد. این تعهدات اضافی که فراتر از دامنه عمومی تحریم­های موجود هستند، یکی از دلایلی هستند که بانکها و موسسات مالی خارجی از هر گونه همکاری با کشورهای هدف تحریم ولو در مواردی که مشمول تحریم­ها نبوده یا در خصوص آنها معافیت یا مجوز وجود دارد خودداری می­نمایند.

سوم: انتظارات تحریمی

سومین عاملی که باعث متابعت بیش از حد می­شود، انتظارات تحریمی است. تحریم­ها پدیده­ای ایستا نیستند بلکه دائماً در حال تغییر و تحول می­باشند. بازیگران بازارها و از آن جمله شرکتها و بانکها نیز نه فقط بر اساس وضعیت موجود بلکه بر اساس انتظاراتی که نسبت به آینده دارند، رفتار خود را تنظیم می­کنند. هنگامی که بانکها و شرکتهای خارجی انتظار داشته باشند که تحریم­ها در آینده افزایش خواهند یافت و تحریم­های جدیدی وضع خواهند شد، طوری رفتار می­کنند که در صورت وضع تحریم­های جدید نیز با مشکلی مواجه نشوند. لذا از ورود به حوزه­هایی که احتمال می­دهند موضوع تحریم­های بعدی خواهند بود خودداری می­کنند. اقتصاد ایران بعد از برجام به طور جدی شاهد چنین روندی بود. هنگامی که ترامپ به عنوان رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا انتخاب شد، با توجه به انتقادات متعددی که نسبت به توافق هسته­ای کرده بود، این انتظار شکل گرفته بود که ممکن است او از برجام خارج شده و تحریم­های برداشته شده به موجب برجام را اعاده نماید. بنابراین، روند تحقق دستاوردهای اقتصادی ناشی از برجام از همان ابتدا با نوعی وقفه و کندی مواجه شد و هر مقدار که ترامپ تهدیدات خود را افزایش داده و انتقادات بیشتری نسبت به برجام مطرح می­کرد، این روند تشدید می­شد. به عبارت دیگر، بانکها و شرکتهای خارجی این سوال را از خود می­پرسیدند که اگر وارد فلان معامله یا تجارت با ایران شویم و مدتی بعد، آمریکا آن را تحریم کند چه وضعیتی خواهیم داشت و با چه مشکلاتی مواجه خواهیم بود. این امر اثری جدی و غیر قابل انکار بر بهره ­مندی ایران از مزایای اقتصادی ناشی از لغو تحریم­ها داشت. ناگفته پیداست که واضعان تحریم­ها نیز با علم به این موضوع، از گفتارها و سیگنال­های صادره خود برای علامت دهی به اشخاص و شرکتهای خارجی و ترغیب آنها به معامله و تجارت با کشور هدف تحریم یا تحذیر آنها از چنین کاری استفاده می­کنند. به عبارت دیگر، دولتهای واضع تحریم نه فقط از وضع تحریم، بلکه از تهدید به تحریم و سیگنال­ دهی در این خصوص نیز به عنوان یک ابزار تحریمی استفاده می­نمایند.

چهارم: ابهامات صلاحیتی

اگر تحریم­ها فقط در یک نظام حقوقی و توسط یک کشور وضع می­شدند، مسأله متابعت یا عدم متابعت از آنها بسیار ساده­ تر از آن چیزی بود که اکنون هست. مسأله این است که در دنیای معاصر با انواع و اقسام مختلف تحریم­ها که توسط مراجع گوناگون وضع می­شوند روبرو هستیم. تحریم­های آمریکا، تحریم­های سازمان ملل متحد، تحریم­های اتحادیه اروپا، تحریم­های انگلیس، کانادا، ژاپن و غیره. در چنین شرایطی، بانک یا شرکتی که در یک کشور خارجی کار می­کند و طرف معامله و قرارداد با کشوری تحریم شده مثل ایران قرار می­گیرد، باید عمل مزبور را از دیدگاه تحریم­های گوناگون یاد شده بررسی کند و ببیند که بر اساس هر یک از رژیم­های تحریمی یاد شده انجام آن فعالیت مجاز است یا خیر. روشن است که این کار ساده نیست و در برخی موارد، راهکاری که بانکها و شرکتهای خارجی برای ساده­تر کردن مسأله پیدا می­کنند این است که سخت­ترین و شدیدترین تحریم­ها را ملاک قرار می­دهند و هر کاری که توسط آن رژیم تحریمی ممنوع شده است را انجام نمی­دهند ولو اینکه سایر رژیم ­های تحریمی آن را مجاز دانسته باشند. این امر اگرچه می­تواند موجب صرفه جویی در وقت، هزینه و انرژی بانک یا شرکت مخاطب تحریم شود اما برای اشخاصی که هدف تحریم­های یک رژیم خاص نیستند ولی عملاً از دریافت خدمات در آن رژیم محروم می­شوند مشکل ساز است. موضوعی که این وضعیت را پیچیده ­تر می­کند این است که گاهی اوقات کشورها اجرای تحریم­های مربوط به کشور دیگر را در سرزمین خود منع می­کنند. مثلاً اتحادیه اروپا مقرراتی تحت عنوان مقررات مسدود کننده یا blocking statute دارد که بر اساس آن اشخاص و شرکتهای اروپایی حق اجرای تحریم­های وضع شده توسط آمریکا بعد از خروج آن کشور از برجام را علیه ایران ندارند. در چنین شرایطی، اگر شرکتها و بانکهای اروپایی این تحریم­ها را اجرا نمایند با مجازات مواجه خواهند شد. این مقررات اگرچه با قصد و نیت جلوگیری از اجرای تحریم­های آمریکا علیه ایران وضع شده­ اند اما می­توانند منجر به یک نوع دیگر از متابعت بیش از حد شوند شرکتها و بانکهای اروپایی با وضع این مقررات در معرض یک انتخاب قرار می­گیرند: یا باید مقررات تحریمی آمریکا را اجرا نمایند و در این صورت مقامات اروپایی آنها را مجازات خواهند کرد و یا اینکه باید مقررات تحریمی آمریکا را اجرا نکنند و در این صورت، مقامات آمریکایی آنها را مجازات خواهند کرد. در چنین شرایطی، راهکاری  که معمولاً شرکتها و بانکهای اروپایی اتخاذ می­کنند این است که می­گویند سیاست تجاری آنها این است که با ایران همکاری ننمایند. یعنی همکاری خود با شرکتها و بانکهای ایرانی را قطع می­کنند ولی اظهار می­دارند که علت آن تحریم نیست بلکه سیاست تجاری آنهاست تا بدین ترتیب نه از ناحیه آمریکا با مجازات مواجه شوند و نه از ناحیه کشورهای اروپایی.

پنجم: هزینه­ های اجرای تحریم­ها

اجرای تحریم­ها برای شرکتها و بانکهای مخاطب تحریم­ها گران و پرهزینه است. باید کارشناسان متعددی در این رابطه استخدام شوند، نرم افزارهای خاصی طراحی شوند، برنامه­ های آموزشی متعددی برگزار شوند و اقدامات متعدد دیگری که همه مستلزم هزینه هستند انجام شوند تا بانکها و شرکتهای خارجی مطمئن شوند در فعالیت­های خود به صورت خواسته و ناخواسته مرتکب نقض تحریم­ ها نمی­شوند و با مشکلات و جریمه­ های سنگین بعدی ناشی از این ریسک روبرو نخواهند شد. علاوه بر این هزینه ­های کلی، برای انجام هر معامله ­ای که مرتبط با یک کشور تحریم شده است، باید بررسی ­های دقیق انجام شود. مثلاً اگر یک شرکت ایرانی از یک بانک خارجی درخواست می­کند که وجهی را برای آن شرکت انتقال دهد، باید بررسی­های دقیق و کاملی در رابطه با آن شرکت، سهامداران آن، شرکتهای طرف معامله با آن در ایران، مدیران آن و غیره به عمل آید تا اطمینان حاصل شود که کار کردن با آن شرکت غیر تحریمی ایرانی به معنای کار کردن غیر مستقیم با اشخاص و نهادهای تحریمی یا وارد شدن در حوزه فعالیت­های مشمول تحریم نیست. روشن است که انجام این کار ساده نیست و نیازمند صرف هزینه­های بسیار بالایی است. حال برای بانکها  و موسسات مالی خارجی این سوال مطرح است که مگر از انتقال یک وجه، چند درصد کارمزد به ما تعلق می­گیرد که چنین هزینه ­های بالایی را متقبل شویم؟ آیا بهتر این نیست که به طور کامل از انجام این فعالیت صرف نظر نماییم؟ پاسخ بسیاری از بانکها و موسسات مالی به این پرسش مثبت است و البته با توجه به اینکه بانکها و موسسات مالی، بنگاه­های اقتصادی هستند و هدف اصلی و اولیه آنها کسب سود است چنین پاسخی جای تعجب و ملامت ندارد. به این موضوع از یک منظر دیگر هم می­توان نگاه کرد. اگر مسئول کامپلاینس یا تطبیق یک بانک، اشتباه کند و معامله مجازی را غیر مجاز اعلام کند و بانک آن را انجام ندهد، بانک از مبلغ کارمزد آن معامله محروم خواهد شد که به معنای مقداری ضرر و یا به عبارت بهتر فوت منفعت برای بانک است. اما اگر اشتباه را برعکس انجام دهد و معامله مجازی را غیر مجاز اعلام کند، بانک در معرض جریمه نقدی بالایی قرار می­گیرد که صدها بار بیشتر از سود احتمالی است. بنابراین حزم و احتیاط اقتضا می­کند که در مواردی که احتمال مواجه شدن با مجازات وجود دارد ولو احتمال اندک، به طور کلی از انجام آن فعالیت صرف نظر شود.

 

ششم: نگرانی ­های مربوط به حسن شهرت

در رابطه با برخی تحریم­ها مسأله حسن شهرت بانکها و شرکتهای خارجی بسیار اهمیت دارد و آنها حاضر می­شوند به دلیل ملاحظات مربوط به شهرت، حتی فراتر از تحریم ­های وضع شده عمل کنند. مثلاً تحریم­­های طالبان و داعش را در نظر بگیرید. اگر یک شرکت یا بانک متهم به این شود که به طالبان یا داعش خدمات مالی ارائه داده است، شهرت آن به طور جدی آسیب می­بیند و ممکن است برخی از مشتریان معمولی خود را نیز از دست بدهد. به همین خاطر در رابطه با اینگونه تحریم­ها آنها بیش از حد محتاطانه عمل می­کنند تا هیچ شائبه­ ای مبنی بر اینکه به طور مستقیم یا غیر مستقیم، صریح یا ضمنی وارد چنین معاملاتی شده ­اند ایجاد نگردد. در خصوص تحریم­های اخیر کشورهای غربی علیه روسیه نیز شاهد بودیم که با توجه به محکومیت روسیه در اذهان عمومی کشورهای غربی، برخی شرکت ها و برندهای مهم و مطرح غربی حتی قبل از آنکه تحریم ­ها علیه روسیه وضع و اجرایی شود بازار روسیه را ترک کردند ولو اینکه تحریم­های وضع شده علیه روسیه به فعالیت­های برخی از آن شرکتها در روسیه ارتباطی نداشت.

 

آثار متابعت بیش از حد

تا اینجا در خصوص دلایل متابعت بیش از حد نکاتی را البته به اختصار مطرح کردیم. مسأله بعدی که قابل طرح است این است که آثار متابعت بیش از حد چیست و آیا باید نگران متابعت بیش از حد بود یا خیر؟ به این پرسش از سه منظر می­توان پاسخ گفت: (1) از منظر بازیگران بازارها یا به عبارت دیگر، مخاطبان تحریم­ها، (2) از منظر سیاستگذاران یا به عبارت دیگر واضعان تحریم­ها و (3) از منظر اشخاص ثالث. در ادامه به بررسی آثار متابعت بیش از حد از این سه منظر می­پردازیم.

از منظر بازیگران بازار یا مخاطبان تحریم­ها، متابعت بیش از حد باعث از بین رفتن برخی فرصت­های تجاری می­شود و به نوعی متضمن زیان برای آنهاست. در اینجا این پرسش قابل طرح است که اگر متابعت بیش از حد موجب زیان برای آنها می­شود، چرا دست به این کار می­زنند. پاسخ از مطالبی که در بالا گفته شد روشن است. آنها از زیان بزرگتری که از عدم اطمینان نسبت به تحریم­ها ناشی می­شود هراسانند. به عبارت دیگر، عدم اطمینان ­هایی که در بالا به آنها اشاره شد باعث می­شود که شرکتها و بانکهای خارجی نتوانند در خصوص تحریم­ها و معامله و تجارت با اشخاص و شرکتهای کشورهای مشمول تحریم، تصمیم ­گیری بهینه انجام دهند. این امر از جهت اقتصادی باعث می­شود که کارایی در مجموع کاهش پیدا کند. بنابراین، عدم اطمینان­ها نقطه اصلی و مرکزی هستند که در خصوص مسأله متابعت بیش از حد باید به آنها توجه داشت و این موضوع ما را به بررسی دیدگاه سیاستگذاران می­رساند.

آیا سیاستگذاران یا واضعان تحریم­ها عمداً برخی از تحریم­ها را به صورت گنگ و مبهم می­نویسند یا اینکه این ابهامات، سهوی و ناخواسته است. باید اعتراف کرد که ارائه پاسخ به این پرسش به هیچ وجه ساده نیست. از یک سو قرائنی وجود دارد مبنی بر اینکه ابهامات سهوی و ناخواسته است. مثلاً واضعان تحریم­ها در برخی موارد با صدور راهنماها و دستورالعمل­ ها یا وضع اصلاحیه­ هایی، تحریم­های مبهم و مجمل را شفاف می­کنند و این بدان معناست که ابهام مزبور، عمدی نیست یا اگر قبلاً عمدی بوده است اکنون دیگر اراده­ای بر مبهم نگه داشتن آن وجود ندارد. از سوی دیگر، گاهی اوقات ابهامات علی رغم اعتراضات مکرر به آن رفع نمی­شوند و یا متون تحریمی به صورتی نگاشته می­شوند که روشن است این امکان وجود داشت که صریح­تر و گویاتر نوشته شوند. اما چرا باید یک سیاستگذار یا واضع تحریم، به صورت غیر مشخص و غیر صریح تحریم را بیان نماید؟ پاسخ در هزینه ­های وضع تحریم نهفته است. وضع تحریم، نیازمند تلاش زیاد برای متقاعد کردن ذینفعان داخلی و خارجی است. اگر دولت واضع تحریم، مطمئن نباشد که می­تواند برای وضع برخی تحریم­ها همکاری لازم را جلب نماید یا برای این کار هزینه بالای سیاسی و اقتصادی لازم است که حاضر به پرداخت آن نیست، می­تواند تحریم را به صورت مبهم بنویسد و انتظار داشته باشد که به لطف متابعت بیش از حد، همان نتیجه ­ای که به دنبال آن است حاصل خواهد شد. این سیاست البته در بلندمدت منجر به نارضایتی سایر شرکای احتمالی خواهد شد چرا که آنها نیز این وضعیت را می­بینند و به آن معترض خواهند شد. اما گاهی اوقات، دولتها چندان به منافع بلند مدت فکر نمی­کنند. اما به طور کلی، می­توان گفت اگرچه برخی از ابهامات در وضع و اجرای تحریم­ها عمدی و ارادی هستند، اما اظهار نظر دقیق­تر در مورد اینکه این ابهامات تا چه حدی ارادی و در چه مواردی غیر عامدانه هستند، می­تواند موضوع تحقیق مستقلی قرار گیرد. نکته دیگری که در اینجا باید به آن اشاره کرد این است که ویژگی تحریم­های هدفمند این است که فعالیت­ها، اشخاص و نهادهای مشخصی را انتخاب کرده و آنها را هدف تحریم­ها قرار می­دهد تا بتواند بر رفتار دولت یا شخص هدف تأثیر گذاری نماید. پدیده متابعت بیش از حد می­تواند باعث شود که هم اشخاص مشمول تحریم و هم اشخاص غیر مشمول تحریم هدف قرار گیرند و از این جهت، هدفمندی تحریم­ها با لطمه و آسیب مواجه شود. ممکن است کشور واضع تحریم به دلیل خاصی اصرار داشته باشد که فعالیت مشخصی در کشور هدف تحریم، با مانع مواجه نشود. مثلاً گفته می­شد آمریکا در برخی زمان­ها با تحریم صادرات گاز ایران مخالف بود چرا که نمی­خواست صادرات گاز روسیه بدون رقیب باشد. حال اگر متابعت بیش از حد باعث شود که صادرات گاز ایران به دلیل بسته بودن کانال­های مالی انجام نشود، عملاً این سیاست نیز عقیم مانده و به نتیجه مطلوب خود نمی­رسید.

در نهایت، می­توان از منظر اشخاص ثالث به پدیده متابعت بیش از حد نگریست. شخصی که مشمول تحریم نیست اما به دلیل متابعت بیش از حد از تحریم­ها از ارائه خدمات بانکی و مالی محروم می­شود، سازمان مردم نهادی که می­خواهد کمک­های خارجی دریافت کند تا صرف مصارف بشردوستانه نماید اما کانال بانکی و مالی پیدا نمی­کند که آن خدمات را دریافت کند، تاجری که کالای غیر تحریمی مبادله می­کند اما به دلیل متابعت بیش از حد از تحریم­ها قادر به پرداخت و دریافت وجوه نیست، همه از جمله اشخاصی هستند که از متابعت بیش از حد زیان می­بینند. تمامی این اشخاص، به پدیده متابعت بیش از حد معترض هستند و خواستار رفع این مشکل هستند. گزارشگران مستقلی که در خصوص آثار تحریم­ها بر نقض حقوق بشر اظهار نظر کرده ­اند نیز به این نکته اشاره نموده­اند که متابعت بیش از حد، یکی از دلایل آثار منفی حقوق بشری تحریم­هاست. این پدیده باعث می­شود که فعالیت­های مجاز و استثنائات بشردوستانه نیز با مشکل و مانع مواجه شوند و تحریم­ها منجر به آثاری گسترده بدون تمایز بر شهروندان عادی و اشخاص و نهادهای هدف تحریم­ها شوند. گفته می­شود که دولتهای واضع تحریم برای کاستن از آثار متابعت بیش از حد در این حوزه­ها اقدام به وضع مقررات و راهنماهایی می­کنند که بر مجاز بودن این فعالیت­ها تأکید می­کند و سعی می­کند که انجام این امور را تسهیل کند. با این حال، با توجه به مطالبی که در بالا به آنها اشاره شد، متابعت بیش از حد، پدیده­ای گسترده­تر و جدی­تر از این است که با یک یا دو دستورالعمل و راهنما حل شود و هنگامی که جمیع شرایط مورد اشاره قرار گرفته در بالا به نحوی باشد که یک بانک یا موسسه مالی را از هر گونه معامله و ارتباط با کشور هدف تحریم برحذر دارد، آن دستورالعمل­ها و مقررات در عمل نمی­توانند این رویکرد را تغییر دهند و وضعیت را بازسازی نمایند.

جمع بندی و نتیجه گیری

موضوع متابعت بیش از حد یا over compliance موضوع بسیار مهمی است که متأسفانه در مباحث مربوط به تحریم­ها و رفع تحریم­ها به میزان لازم به آن پرداخته نشده است. اما بانکها و شرکتهای ایرانی فعال در عرصه­ فعالیت­های فرامرزی به طور جدی با این پدیده و آثار گسترده آن آشنا بوده­اند و تجربیات اغلب تلخی در این مورد دارند. از آنجا که تجربه مذاکره با کشورهای غربی در خصوص تحریم­ها و رفع آنها به قیمت بسیار بالایی برای کشور حاصل شده است و برخی از نتایج آن در سالهای اخیر آزموده شده است، لازم است این نکته نیز مورد توجه قرار گیرد و مسأله مقابله با متابعت بیش از حد و ارائه راهکارهای عملی و موثر برای مقابله با آن به عنوان یکی از مطالبات جدی طرف ایرانی مورد تأکید قرار گیرد.

برای مطالعه بیشتر در خصوص موضوع بنگرید به:

Sanctions Overcompliance: What, Why and Does it Matter?

Pierre-Hugues Verdier

North Carolina Journal of International Law