در بخش نخست این گزارش به این واقعیتِ متناقض پرداخته شد که سیاستگذاری اقتصادی و رفتار روزمره دولت در ایران، هیچگونه تطابقی با مختصات و الزامات یک «اقتصاد در شرایط جنگی» ندارد. در حالی که گفتار رسمی بر شرایط حساس و تقابلهای همهجانبه تأکید دارد، اما در عمل، ماشینِ حکمرانی همچنان در حال تولید رویههایی است که گویی در باثباتترین دورانِ درآمدهای نفتی به سر میبریم. اما ریشه این ناهماهنگیِ شناختی و عملیاتی کجاست؟ چرا صدای آژیرِ خطرِ اقتصاد، در راهروهای پاستور و بهارستان به تصمیماتِ سخت و متناسب با بحران بدل نمیشود؟
پاسخ به این پرسش کلیدی را بایستی در یک اختلال ساختاری و دیرینه در نظام اقتصاد سیاسی ایران جستوجو کرد: «عدم تطابق اهداف با توانمندیها» و افتادن در تله «تورم قوانین». تجربه تاریخی و جهانی نشان میدهد دولتهای موفق در زمان بروز بحرانهای عمیق- اعم از جنگهای نظامی یا اقتصادی- به سرعت اهدافشان را متناسب با ظرفیت مالی و سرمایه اجتماعیِ تقلیلیافتهشان، بازتعریف و محدود میکنند. آنها میدانند که در طوفان، میبایست بارِ کشتی را سبک کرد تا بتوان روی امواج باقی ماند.
اما در اقتصاد ایران، ما با دولتی مواجهیم که همچنان تمایل دارد به اندازه یک «دولت رفاهِ» حداکثری و مداخلهگر- نظیر ساختارهای دیوانسالارانه در کشورهایی مانند فرانسه- قانون، نهاد، ستاد و ماموریت تولید کند؛ آن هم در شرایطی که منابع مالی، درآمدهای ارزی و توانمندیِ نظارتیِ آن حتی برای تأمین نیازهای اولیه و روزمره اقتصاد نیز با کسریهای ساختاری مواجه است.
وقتی سیاستگذار، اندازه جیب و ظرفیتِ اجرایی خود را نمیشناسد، تولید انبوه قوانین نهتنها به ایجاد نظم و کنترلِ بازار منجر نمیشود، بلکه خود به بزرگترین مانعِ تابآوری اقتصادی و سدی در برابر انعطافپذیری بخش خصوصی بدل میگردد. دادههای رسمی و گزارشهای نهادهای مرجع، این واقعیتِ تلخ را در سه محورِ اساسی به وضوح به تصویر میکشند.
نخست: توهم ظرفیت؛ ماشینِ تولید هدف با سرعت ۲.۵ برابر
در شرایطی که کشور درگیر یک جنگ تمامعیار اقتصادی و تحریمهای بیسابقه است، منطقِ تابآوری ایجاب میکند که دولت تمام توان اداری و مالی خود را روی چند اولویتِ معدود و حیاتی متمرکز کند. تامین زنجیره امنیت غذایی و دارویی، حفظ ثبات نسبی در بازار ارز و جلوگیری از فروپاشی زیرساختهای راهبردی- همچون انرژی و حملونقل- باید تنها اهدافِ بیبدیل دولت باشند. در چنین شرایطی، هرگونه هدفگذاریِ فرعی در حوزههای توسعهایِ بلندپروازانه، لاجرم به شکست میانجامد. اما نگاهی به جدیدترین اسناد بالادستی نشان میدهد که ماشینِ «تولید هدف» در ایران، دقیقاً در جهت عکسِ الزاماتِ اقتصاد جنگی در حال حرکت است.
بررسیها و دادههای منتشر شده نشان میدهد قانون برنامه هفتم توسعه، پرحکمترین، متورمترین و پرحجمترین برنامه توسعه در تاریخ پس از انقلاب است. در حالی که برنامه ششم توسعه با وجود تمام انتقادات به گستردگیِ آن، ۹۶۶ حکم داشت، تعداد احکام در برنامه هفتم توسعه با یک جهشِ حیرتانگیز به ۲۳۷۹ حکم افزایش یافته است. این امر بدان معناست که ماشین تولید هدف، در اوج خشکسالیِ منابع مالی، با سرعت ۲.۵ برابر در حال کار است.
افزون بر این، در حالی که برنامه ششم تنها نیازمند تدوین ۸۹ آییننامه اجرایی بود، برنامه هفتم بارِ تدوین و اجرای ۲۲۷ آییننامه و دستورالعمل اجراییِ جدید را بر دوشِ دولتِ به نفس افتاده و کسریدارِ فعلی گذاشته است. این تورم و انباشت اهداف در حالی رخ میدهد که گزارشهای رسمی و آسیبشناسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد در برنامه پیشین، با وجود شرایطِ به مراتب بهترِ درآمدهای ارزی در سالهای ابتداییِ آن، در نهایت تنها حدود ۹ درصد از احکام به طور کامل محقق شد.
اصرار بر تصویب بیش از دو هزار حکمِ الزامآور، آن هم در زمان کمبود شدید منابع و عدم قطعیتهای گسترده بینالمللی، معنایی جز پیشروی به سوی یک «قفلشدگیِ پیشبینیپذیر» ندارد. دولتی که نمیتواند ناترازیِ چند میلیارد دلاری بنزین یا برق را مدیریت کند، چگونه میتواند متولیِ اجرای صدها حکمِ فرهنگی، اجتماعی و توسعهای باشد که هر کدام نیازمند بودجه و ساختار جدید هستند؟
دوم: باتلاق قانونگذاری؛ شلیک بخشنامهها به پای تولیدکننده
پیامد مستقیم و فوریِ تورم اهداف، تورم قوانین و مقررات است. تصورِ باطلِ سیاستگذار این است که با ابلاغ هر بخشنامه جدید، یک مشکل در بازار حل میشود؛ غافل از اینکه تولید هر قانونِ جدید، به معنای نیاز به یک نهادِ ناظر، یک ستادِ اجرایی و بودجهای تازه است که دولت در شرایط فعلی فاقد آن است. پیامد این انباشتِ بدونِ پشتوانه و صدور روزمره بخشنامههای ارزی و تجاری، در کفِ بازار و محیط کسبوکار به وحشتناکترین شکل ممکن خود را نشان میدهد.
دادههای مستمرِ پایش ملی محیط کسبوکار که توسط اتاق بازرگانی ایران در فصول مختلف منتشر میشود، آینه تمامنمای این بحران است. در این ارزیابیها، شاخصِ «بیثباتی سیاستها، قوانین و مقررات و رویههای اجرایی ناظر بر کسبوکار» همواره یکی از سه مانعِ اصلیِ تولید بوده و نمرهای بحرانی و بالای ۷.۰ (از ۱۰، که بدترین حالت است) دریافت کرده است. فعالان اقتصادی در شرایط تحریم بیش از هر چیز به «پیشبینیپذیری» نیاز دارند تا بتوانند مسیرهای جایگزین را طراحی کنند، اما دولت با بمبارانِ بخشنامهای، عملاً نقشِ تحریمگرِ داخلی را ایفا میکند.
از سوی دیگر، وقتی دولت بیش از حدِ توانِ نظارتیِ خود قانون تولید میکند، دستگاهی که قرار بود مظهر عقلانیت، سرعت و پیشبینیپذیری در یک دیوانسالاریِ وبری و مدرن باشد، به دلیل تورم وظایف، دچار فروپاشیِ کارکردی میشود. در غیاب یک نظارتِ سازمانیافته بر این کوهِ قوانین، قدرتِ اجرای آنها به دستِ تفسیرهای شخصی و منافعِ خُردِ کارمندانِ ردهپایین در گمرکات، شهرداریها، ادارات مالیات و محیط زیست میافتد. بیدلیل نیست که در همان گزارشِ اتاق بازرگانی، شاخصِ «برداشتهای سلیقهای مأموران نهادها از قوانین» نمرهای در مرز ۶.۰ دارد. یعنی قانونگذاریِ افراطی نه تنها مانعِ فساد نشده، بلکه گلوگاههای جدیدی برای رانت و توقفِ چرخِ اقتصاد ایجاد کرده است.
این آشفتگیِ بوروکراتیک در ارزیابیهای بینالمللی نیز کاملاً مشهود و قابل ردیابی است. بر اساس دادههای شاخصهای حکمرانی جهانی (WGI) متعلق به بانک جهانی، نمره و رتبه ایران در دو شاخص حیاتیِ «کیفیت مقرراتگذاری» و «اثربخشی دولت» روندی کاملاً نزولی داشته است. به عنوان نمونه، کیفیت مقرراتگذاری در ایران طی یک دهه اخیر (از ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۴) از ۳۴.۳۳ به ۳۱.۰۳ کاهش یافته است. این دادهها ثابت میکنند که تولید انبوه قانون در شرایط بحران، به جای آنکه اقتصاد را برای جنگ تسلیح کند، به باتلاقی عمیق برای غرق کردنِ ظرفیتهای بخش خصوصی تبدیل شده است.
سوم: هزینه سنگینِ دیوانسالاری؛ بقایِ ساختار به جای بقایِ اقتصاد
شاید تلخترین بخشِ این تراژدی، پیامدهای مالیِ این تورمِ نهادی باشد. وقتی اهداف، ستادها، شوراها و قوانین به صورت قارچگونه رشد میکنند، دولت مجبور است تمام منابع محدود و رو به کاهشِ خود را صرفِ زنده نگه داشتنِ این ماشینِ عریض و طویل و پرداخت حقوق لشکرِ کارمندانِ آن کند. در این رقابتِ نابرابر، آنچه قربانی میشود، منابعِ حیاتی برای تابآوریِ زیرساختها و آیندهی اقتصاد کشور است.
نگاهی به روندِ ترکیبِ مصارف عمومی بودجه از سال ۱۳۹۷ تا لایحه بودجه ۱۴۰۴، عمق این فاجعه ساختاری را عریان میکند. در تمام این سالها، سهم «اعتبارات هزینهای»- که شامل حقوق، دستمزد، یارانهها و هزینه جاری و نگهداری دستگاههای دولتی است- همواره بیش از ۷۰ درصدِ کل مصارف قطعیِ دولت را بلعیده است. این ماشین دیوانسالاری به قدری پرخرج و مهارناپذیر شده است که اعتبارات هزینهای آن در لایحه سال ۱۴۰۴ به رقم شگفتانگیز ۳۳۵۵ هزار میلیارد تومان (همت) رسیده است. این رقم را مقایسه کنید با سال ۱۳۹۷ که این متغیر تنها ۲۹۴ همت بود؛ یعنی هزینه ادارهی دولت در کمتر از ۷ سال، بیش از ۱۱ برابر شده است.
در مقابلِ این رشدِ سرطانیِ هزینههای جاری، سهم زیرساختها، توسعه و تابآوریِ واقعی اقتصاد- که در ادبیات بودجه با عنوان اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای یا بودجه عمرانی شناخته میشود- تقریباً درجا زده و در بودجه ۱۴۰۴ تنها حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این یعنی دولتی که میبایست در شرایط جنگِ اقتصادی، زیرساختهای فرسودهی انرژی، جادهها و صنایعِ خود را نوسازی کند تا اقتصاد فرونپاشد، تنها کمتر از یکپنجمِ پولی که خرجِ اداره خودش میکند را به توسعه و بقایِ ملی اختصاص داده است.
بدتر از همه آنکه دولت برای جبرانِ کسریِ بودجهی ناشی از هزینههای همین ساختارِ متورم در سالهای گذشته، اوراقِ بدهی منتشر کرده است و حالا در سال ۱۴۰۴، مجبور است رقمی معادل ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان (بیش از ۱.۵ برابر کل بودجه عمرانی) را صرفِ اعتبارات تملک داراییهای مالی کند؛ منابعی که عمدتاً صرف بازپرداخت اصل و سودِ بدهیهای پیشین میشود. این اعداد و ارقام پیام روشنی دارند: دولت به یک «سیاهچاله مالی» تبدیل شده است که بقایِ روزمره سازمانها و نهادهایش، در حالِ بلعیدنِ بقایِ اقتصادِ ملی است.
ضرورتِ یک رژیمِ سختگیرانه نهادی
دولت در شرایط جنگِ نامتقارنِ اقتصادی، نمیتواند و نمیباید همزمان متولیِ صدها هدفِ فرعی و غیرضروری باشد. انباشت قوانین و گسترشِ بیضابطهی گسترهی مداخلاتِ دولت در شرایطی که ظرفیتِ اجرایی و توانِ مالیِ آن به شدت رو به افول است، تنها به استهلاکِ بیشترِ منابع، فرسودگیِ بدنهِ کارشناسی و تخریبِ تتمهی سرمایه اجتماعیِ باقیمانده میانجامد.
برای عبور از این بحران و شنیدنِ واقعیِ صدای آژیر، سیاستگذار نیازمند یک پارادایمشیفتِ اساسی است؛ شجاعتِ «تعلیق موقت» بسیاری از احکامِ برنامههای توسعه، توقفِ صدورِ بخشنامههای خلقالساعه و تمرکزِ مطلق بر «بقا و تابآوری». کوچک کردنِ اهداف دولت و تمرکززدایی از اقتصاد در شرایط فعلی، نه توصیه اقتصادی صرف، که یک ضرورتِ راهبردی برای حفظِ موجودیتِ اقتصادِ ملی است. در غیر این صورت، این ماشینِ دیوانسالاریِ پرخرج و ناکارآمد، پیش از آنکه اقتصاد را سایه جنگ و تحریمهای خارجی از پای درآورند، از درون آن را متلاشی خواهد کرد.
