تفاوت برنامه عمرانی دوم با سوم
چنانکه پیشتر در بررسی خاطرات ابتهاج اشاره کردیم، در دوره ریاست او بر سازمان برنامه، سازمان از استقلال عمل و قدرت بسیار زیادی در زمینه سیاستگذاری و اجرای طرحهای اقتصادی در ایران برخوردار بود؛ از سوی دیگر نقش کارشناسان خارجی و ایرانیان دانشآموخته خارج از کشور در سازمان بسیار پررنگ شده بود. دوره فعالیت کارشناسان مذکور با کنارهگیری ابتهاج از سازمان همزمان شد. پس از کنارهگیری ابتهاج، بدنه تخصصی سازمان کموبیش دستنخورده باقی ماند و تغییراتی از جنبه تعامل با دولت اعمال گردید.
درحالیکه هدف برنامه عمرانی دوم (از 1335 تا 1341) اجرای کامل چند پروژه اساسی بود که به باور برنامهریزان، وزارتخانهها ظرفیت کافی برای اجرای چنین پروژههایی را نداشتند، در برنامه سوم وظیفه اجرای پروژهها به وزارتخانههای مربوطه واگذار شد و خود سازمان برنامه بر امر برنامهریزی تمرکز کرد؛ بنابراین در برنامه سوم سازمان برنامه باید در ارتباط نزدیکتری با هیئت دولت قرار میگرفت (مکلئود 1394، 96-97).
از این مباحث میتوان چنین نتیجه گرفت که در گذار از برنامه دوم به برنامه سوم، تفکر اقتصادی و مدیریتی حاکم بر ایران وارد مرتبه بالاتری از تمرکزگرایی و اعمال کنترل سرتاسری بر اقتصاد شده بود. نقش توصیههای کارشناسان خارجی در این زمینه را نباید دستکم گرفت. برنامه عمرانی یکم (از 1328 تا 1334) تقریباً از روی کاغذ فراتر نرفت؛ در برنامه عمرانی دوم سهم قابلتوجهی از درآمدهای نفتی صرف اجرای چند کلانپروژه بهدست سازمان برنامه میگشت؛ و در برنامه عمرانی سوم که تمرکز بر روی برنامهریزی «جامع» بود، سازمان برنامه باید نقش مغز را برای دستگاه اقتصادی کشور ایفا میکرد.
ضعفهای ذاتی برنامهریزی اقتصادی
مکلئود و کارشناسان هارواردی و بهطورکلی بخش اعظم اهالی دانشگاه بهویژه در سده بیستم تردیدی در اصل ایده برنامهریزی اقتصادی نداشتند. در آن زمان منتقدین این گفتمان بهشیوههای گوناگون با برچسب واپسگرایی طرد میشدند و در اقلیت محض قرار داشتند. چپ و راستِ سیاسی در این ایده اشتراک نظر داشتند که باید با اتکای به دانش و تخصص کارشناسان برای کشورهای جهان سومی برنامهریزی کرد، تا این جوامع به سطح توسعه جوامع جهان اول و دوم دست یابند. عمده اختلاف دولتها و احزاب سیاسی بر سر این بود که برنامهریزان از بلوک شرق یا بلوک غرب اعزام شوند.
ممکن است چنین گفته شود که کارشناسان غربی در مقایسه با همتایان خود از بلوک شرق بهای بیشتری به فرایند بازار میدادند. این گفته بر روی کاغذ نادرست نیست، ولی تفکر برنامهریزی در واقعیت نمیتواند «جامع» نباشد و با توجه به ماهیت بههمپیوسته امور انسانی، هیچ «برنامهریزی جامعی» منطقاً نمیتواند متغیری را در طرح خود نادیده بگیرد و آن را به «نظم خودجوش» واگذارد. بهعنوان شاهدی بر این مدعا، مکلئود در جایی از کتاب اشاره جالبی دارد از اینکه چرا برنامهریز اقتصادی نمیتواند قلمرو برنامهریزی خود را محدود نگاه دارد. اگر قلمرو برنامهریزی گسترش نیابد، ناچار متغیرهایی نادیده گرفته میشوند که این در عمل به شکست اصل برنامهریزی خواهد انجامید (مکلئود، 31). به تعبیر ما، برنامهریزی اقتصادی ذاتاً تمامیتخواه است؛ تعبیری که البته نمیتواند مورد پذیرش نویسنده و مدافعان ایده برنامهریزی اقتصادی باشد.
مکلئود دو نیرو را در گرایش به برنامهریزی جامع در ایران مؤثر میداند: نخست، گرایش نظری به پذیرش اینکه میشود منابع اقتصادی را به بهینهترین پروژههای ممکن تخصیص داد؛ و دوم، این تصور که برنامهریزان سازمان برنامه بهتر از کارمندان دستگاههای اجرایی هستند و برنامهریزی پیرامون هر بخش از سرمایه خارج از عهده دستگاههای اجرایی متفاوت است (ص 33). او در ادامه (ص 34) توصیههای سازمانهای بینالمللی را نیز در این زمینه مؤثر میداند.
نویسنده اشاره شایان توجه دیگری هم به سازمانهای بینالمللی دارد: بخش زیادی از انرژی سازمان برنامه صرف فراهم کردن دادههای درخواستی نهادهای بینالمللی میشد، درحالیکه سازمان فرصت کافی برای پرداختن به مسائل استانها را نداشت (ص 167).
هرچه دامنه انتظارات از برنامهریزی اقتصادی گستردهتر شود – و چنانکه بحث کردیم این دامنه ذاتاً نمیتواند محدود باشد – دیوانسالاری فربهتری خواهیم داشت و درگیری کارکنان دولتی و کنشگران اقتصادی با روالهای انرژیبر و کمحاصل اداری افزایش مییابد. پس از مدتی دیده خواهد شد که بخش بزرگی از منابع اقتصادی بهجای آنکه صرف افزایش تولید و اشتغال واقعی شود، صرف نگاه داشتن خود دستگاه دیوانسالاری با کارمندان پرشمار و مخارج سنگین آن میشود.
در روایتهای تاریخی معمولاً رویدادهای برجستۀ سیاسی-نظامی در مقایسه با روندهای اقتصادی و فرهنگی شمار صفحات بسیاری بیشتری را به خود اختصاص میدهند. این سوگیری در روایت زندگی گذشتگان در تاریخنویسیهای سنتی تا آن اندازه گسترده بود که امروز به دست دادن یک تصویر نسبتاً جامع از شرایط زندگی اجتماعی در سدههای گذشته پژوهشهای اسنادی طاقتفرسایی را میطلبد. البته در دوران مدرن و در اروپا بهتدریج نقش تاریخ فرهنگی یا تاریخ اقتصادی در تاریخنویسی برجستهتر شد. یک دلیل این روند میتواند دمکراتیکتر شدن جوامع و درنتیجه نقش برجستهتری باشد که آدمهای معمولی و زندگی روزمرۀ آنان در جامعه ایفا میکند.
گرفتاریهای برنامهریزان در ایران
پیشتر درباره موقعیت ممتاز کارکنان سازمان برنامه در مقایسه با کارکنان دیگر دستگاههای اجرایی سخن گفتیم. بعضی اشارههای نویسنده به رویکرد این کارکنان میتواند نگاه واقعیتری را در این باب بهدست دهد.
از میان اشارههای نویسنده به کارکنان سازمان برنامه برجستهترین ویژگی آنان را میتوان «بیگانگی» دانست: برای مثال همکاران ایرانی او در سازمان برنامه بیشتر بهدنبال فرستادن خود و خانواده به خارج از کشور بودند و به سازمان همچون سکوی پرتابی مینگریستند (صص 54 و 59)؛ آنان با اکراه حاضر به سفر به روستاها میشدند (ص 80)، آن هم در جامعهای که بخش اعظم جمعیتش را روستاییان تشکیل میدادند؛ یا بهعنوان مثال دیگر، کارشناسان خارجی توان برقراری ارتباط با جامعه بومی را نداشتند و کارکنان ایرانی سازمان هم قادر نبودند کمک خاصی در این زمینه ارائه دهند (صص 82-83)؛ البته نویسنده بر پایه این واقعیتها، نتیجه نادرستی مبنی بر این میگیرد که هر جامعهای راه توسعه و تغییر ویژه خود را دارد (همانجا). این نتیجهگیری بیمورد که میتوان ایرادهای بسیار زیادی به آن وارد کرد، در ادبیات نظری توسعه باور رایجی است. صرفنظر از ایرادهای وارد بر این دیدگاه، چرا کارشناسی که خود چنین باوری دارد، برای برنامهریزی «جامع» به قارهای دیگر سفر میکند؟
از امتناع برنامهریزی اقتصادی، نمیتوان عدم جهانشمولی حقایق بنیادین اقتصادی و گوناگونی راههای رشد اقتصادی را نتیجه گرفت. راههای رسیدن به توسعه به اندازه کشورها نیست. برنامهریزی دقیقاً به دلیل نادیدهگیری حقایق اقتصادی و پیوستگی استوار این حقایق با آزادی فردی کنشگران اقتصادی ناممکن است.
پانویس
مکلئود، تاس. 1394. برنامهریزی در ایران: بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشگاه هاروارد در ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم. ترجمه علی اعظم محمدبیگی. تهران: نشر نی.