نقشه های که اقتصاد را به ترکستان می برد

به گزارش اکوایران؛ مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی تحلیلی در ارزیابی استراتژی توسعه صنعتی در ایران بر این نکته تاکید می کند که در دو دهه اخیر، درست در زمانی که برنامه ریزان اقتصادی ایران، در طراحی استراتژی توسعه صنعتی کشور ناکام ماندند، فرآیند توسعه صنعتی ایران با موانعی از قبیل «عقب ماندن از رقبای منطقه ای (مانند ترکیه)»، «تداوم و حتی تعمیق خام فروشی»، «کاهش سهم بخش صنعت از ارزش افزوده اقتصاد» و «تعطیلی یا فعالیت زیرظرفیت بسیاری از واحدهای تولیدی و صنعتی» روبه رو شده است.

 به تعبیر بهتر، همه آن مشکلاتی که قرار بود با برخورداری از استراتژی صنعتی و نقشه راه مشخص، از گرفتاری در دام آنها بگریزیم، امروز بلای جان اقتصاد ایران شده و هرچند که آثار تحریم، به بخش صنعت بیش از سایر بخش ها خسارت وارد کرده، اما ناتوانی در استفاده از فرصت ها و رفع موانع توسعه، حتی قبل از وقوع تحریم‌ها نیز تحقق رویای توسعه صنعتی را دور از دست نشان می داد. با گذشت قریب به دو دهه از اولین تلاش ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که به رغم وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در سه برنامه توسعه کشور (برنامه چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی صورت گرفته، اما هیچکدام به مرحله اجرا نرسیده اند. پرسش مهم این است که آیا مشکل از بی کیفیت بودن اسناد تهیه شده، بوده یا شرایط متحول بیرونی اجازه اجرایی شدن و گره گشایی به این اسناد را نداده است؟ دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر به وجود آمدن این شرایط بوده است، وضع تحریم ها، عملا افق برنامه ریزی را محدود و ضرورت های برنامه ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است. در کنار آن نوسانات درآمدهای نفتی و به تبع آن قبض و بسط بودجه دولت، تغییر دوره ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در مواضع آنها نسبت به مسائل مختلف از جمله توسعه صنعتی و دست آخر تغییرات و جابه جایی گسترده مدیران، همگی محیط بسیار بی ثبات را ایجاد می کند که می تواند مقصر عدم به سرانجام رسیدن تلاش های برنامه ای و از جمله تدوین استراتژی توسعه صنعتی باشد.

شوک های اقتصادی، سیاسی و مدیریتی

اقتصاد ایران در چند دهه اخیر، آسیب های فراوانی از وقوع شوک ها دیده است. در واقع سطح بالای بی ثباتی در اقتصاد ایران، که یکی از موانع رشد سرمایه گذاری صنعتی هم محسوب می شود، اجرایی شدن اسناد استراتژی توسعه صنعتی را صرفنظر از کیفیت مطالعات تحت تاثیر قرار می دهد. این بی ثباتی ها را می توان پیامد سه دسته شوک های اقتصادی (نفتی)، سیاسی و مدیریتی ارزیابی کرد.

شوکهای نفتی

اقتصاد ایران به عنوان اقتصادی تکمحصولی و نفتی، همواره با شوک های حاصل از نوسانات قیمت نفت روبه رو بوده که از رهگذر درآمدهای نفتی دولت و تاثیر بر انبساطی یا انقباضی بودن بودجه، اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار داده است. از این نظر، وقوع این شوک ها، که به معنای جهش افزایشی یا کاهشی بودجه های دستگاه ها در یک بازه زمانی کوتاه است، قابلیت های برنامه ریزی دولت را محدود و ضریب تاثیرگذاری برنامه ها بر خرج کرد منابع را تحت تاثیر قرار داده است. به تعبیر دیگر، به ویژه در دوره های وقوع شوک ها، عملا برنامه ها به کناری نهاده شده و صلاحدید مدیران یا برنامه های کوتاه مدت مورد توجه قرار گرفته اند. مثلا از سال 1393 تا 1394، به رغم افزایش تولید نفت ایران (امضای برجام)، قیمت نفت با کاهش جدی روبه رو شد و افق سرمایه گذاری را تحت تاثیر قرار داد.

شوک های سیاسی

صرفنظر از وجود شوک های نفتی، شوک های سیاسی شاید مهمترین تاثیر را بر عدم اجرایی شدن استراتژی های توسعه صنعتی ایران داشته اند. در حالیکه دولت هشتم در چارچوب حکم برنامه چهارم توسعه، سندی برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی تهیه کرده بود، تغییر دولت منجر به کنار گذاشته شدن این سند و تلاش برای تهیه سندی تازه شد. همین اتفاق برای مطالعه دوم و سوم نیز افتاده است. صرفنظر از شوک حاصل از تغییر دولت ها، شوک حاصل از تحریم نیز در دستور کار قرار گرفتن استراتژی را تحت تاثیر قرار داده است. مشکلات ناشی از تحریم، عملا مسائل مورد توجه سیاستگذاران را از رشد اقتصادی و ارتقای فناوری به مسئله بقا و پایداری در برابر تحریم ها تغییر می دهد که در نتیجه آن داشتن استراتژی توسعه صنعتی، به نوعی بدون توجیه می شود.

شوک های مدیریتی

صرفنظر از شوک های سیاسی به نظر می رسد افق برنامه ریزی ها در ایران، چنان کوتاه شده که حتی با تغییر وزرا یا معاونان وزرا، در طول عمر یک دولت هم شاهد کنار گذاشته شدن مطالعات استراتژی توسعه صنعتی هستیم. همچنین ادغام و تجزیه های مکرر دستگاه های دولتی نشان می دهد که هماهنگ سازی سیاست ها در بستری که ساختار اداری و اجرایی با چنین شوک هایی روبه رو است، به آسانی ممکن نخواهد بود.

فرهنگ مدیریت غیربرنامه ای

صرفنظر از وقوع شوک ها، به نظر می رسد که در اقتصاد ایران، مدیریت بدون برنامه الگوی حاکم است. بر همین اساس، شاهد آن هستیم که مطالعات استراتژی توسعه صنعتی در ابتدای دولت ها شروع شده و معمولا در سال آخر دولت ها به مرحله اجرایی شدن رسیده است. در واقع مدیران یا وزرا تمایل داشته اند که بیشتر از آنکه اسناد را برای دوره مدیریت خود تهیه کنند، این اسناد را برای دوره مدیریت بعدی تهیه کنند. مدیران دوره بعد هم که تمایلی به پیروی از خط مشی گذاری دولت قبل نداشته اند، با عدم پذیرش مطالعه قبلی، تدوین یک مطالعه جدید را در دستور کار قرار داده و البته باز در سال آخر دولت، آن را به مرحله اجرایی شدن رسانده اند. به نظر می رسد تا زمانی که چنین فرهنگی در میان مدیران وجود داشته باشد، تدوین استراتژی توسعه صنعتی، امری دور از دسترس باشد.

فقدان آمار و اطلاعات

از جمله مسائل دیگر در برنامه ریزی، مسئله عدم شفافیت نهادهای متولی در بحث ارائه آمار است. بنابراین اشتباهات آماری یا فقدان آمار، هر گونه برنامه ریزی را دچار اشکال می کند. رویکردهایی که برپایه محاسبات کمی به دنبال تعیین اولویت ها می روند، به دلیل قید فقدان آمار یا عدم قابل اتکا بودن آن، نتایج قابل اتکایی تولید نمی کنند.

کاستی های برنامه ریزی و قانون نویسی

یک معضل دیگر تدوین استراتژی مربوط به نوع قانون نویسی در نظام تقنینی کشور است. وجود عباراتی مانند «تهیه سند استراتژی توسعه صنعتی تا پایان 6 ماه از شروع اجرای برنامه» نوعی شتاب زدگی در تهیه اسناد ایجاد می کند. در حالیکه چنین مطالعاتی نیازمند برخورداری از زمان کافی است، همچنین سپردن وظیفه تهیه اسناد استراتژی توسعه صنعتی به یک سازمان اجرایی که نه توان هماهنگی بین بخشی دارد و نه مطالعات توسعه ای، از همان ابتدا تحقق اهداف مطالعات استراتژی و قابلیت اجرایی شدن آن را تضعیف می کند.

جمع بندی و پیشنهاد

اینکه دولت چه نقشی در توسعه صنعتی دارد و آیا می توان از طریق سیاستگذاری جهت توسعه صنعتی را تحت تاثیر قرار داده و به خصوص از توسعه برخی صنایع حمایت کرده و آنها را تشویق کرد، همچنان یکی از مباحث جنجالی درباره توسعه صنعتی است. با وجود این، مفهوم صنعتی شدن متاخر که برآمده از تجربه تنها کشورهای دست یافته به تحول صنعتی در تمام سال های پس از جنگ جهانی دوم است، نشان می دهد که اقتصادهای در حال توسعه با مشکلات و موانع متفاوتی نسبت به پیشگامان صنعتی شدن روبه رو هستند که غلبه بر آنها نیازمند نقش آفرینی دولت، فراتر از چارچوب های حداقلی مورد توجه در سیاست های اقتصادی بوده و طلوع مجدد سیاست صنعتی برآمده از تلاش برای نظریه پردازی درباره علل این موانع و روش های غلبه بر آنهاست. حکم به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در ایران، با توجه به دو ضرورت، اولی جلوگیری از اتلاف منابع و به کار بردن سیاست های حمایتی بی هدف یا متناقض با یکدیگر و دومی با توجه به اهمیت نقش آفرینی موثر دولت در توسعه صنعتی در میان احکام توسعه و نیز قانون تاسیس وزارت صنایع و معادن گنجانده شد. این در حالی است که با وجود تکرار حکم به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در احکام برنامه های چهارم تا ششم توسعه، این مهم هنوز تدوین نشده است. آسیب شناسی دلایل عدم توفیق در تدوین استراتژی توسعه صنعتی نشان می دهد که وقوع شوک های بیرونی (اقتصادی، سیاسی و مدیریتی) در کنار عواملی دیگر شامل فرهنگ مدیریت غیربرنامه ای، فقدان آمار و اطلاعات با کیفیت و کاستی های برنامه ریزی و قانون نویسی از جمله موانع در این مورد بوده است. در عین حال، ضعف در مبنای تحلیلی، ضعف در اهداف، ضعف در تبیین وضع موجود، ضعف در تدوین توالی ها (ترتیب اقدامات)، ضعف در تحلیل دولت و ضعف در تحلیل اقتصاد سیاسی منجر به این شده که حتی اگر این مطالعات به مرحله اجرایی نیز درمی آمدند، نتایج آنها چندان تاثیری بر گره گشایی از وضعیت کنونی و دستیابی به توسعه نداشته باشد. مرکز پژوهش های مجلس با این استدلال ها معتقد است که تدوین استراتژی توسعه صنعتی امری است که هم با سطوح سیاسی و هم سطوح سیاستگذاری سروکار دارد، بنابراین به ویژه در تدوین اهداف، مبنای اولویت بندی و شناسایی اهداف باید گفتگویی ملی یا حداقل برپایه اجماعی در سطوح عالی حکومت صورت گیرد. در تدوین استراتژی توسعه صنعتی، متخصصانی از حوزه های مختلف باید حضور داشته باشند، با توجه به چندبعدی بودن مسئله توسعه صنعتی، وجود این متخصصان برای در نظر گرفتن ابعاد مسئله ضروری است. با توجه به فقدان آمار و اطلاعات دقیق و همچنین نااطمینانی های نهفته در آینده (ناشی از بروز شوک ها و همچنین تحولات فناوری)، تدوین استراتژی باید در قالب نوعی سناریونویسی و همراه با مشخص کردن جهت گیری های آینده بوده و به جای تدوین دقیق اقدامات، بهینه و توالی آنها را با توجه به قیدهای مطرح در هر سناریو تشریح کند. وظیفه مهم استراتژی تعیین جهت گیری ها و جلوگیری از بروز پراکندگی ها در اقدامات است. تدوین استراتژی باید در چارچوب نهادی فرابخشی صورت گیرد و ضرورت های سازمانی و هماهنگی مورد نیاز آن، بخشی ضروری از آن باشد.