شش سال پس از خروج ترامپ از توافق؛ چرا برجام از ابتدا محکوم به شکست بود؟

به گزارش اکوایران، چهارشنبه این هفته، 8 می، ششمین سالگرد خروج دونالد ترامپ، رئیس جمهور وقت آمریکا از توافق هسته‌ای ایران، برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) خواهد بود. جو بایدن در کمپین انتخابات ریاست جمهوری و در ابتدای دولتش، قول داد که دوباره این توافق را بررسی کند و تلاش کند تا این توافق را احیا کند. با این حال، بایدن در سال 2022 این توافق را «مرده» خواند. با توجه به حمایت ایران از روسیه در برابر اوکراین و حمایت از نیروهای ضداسرائیلی در آخرین درگیری خاورمیانه، و همچنین تمایل بایدن برای دستیابی به انتخاب مجدد، هرگونه توافق هسته‌ای جدید و مهم با ایران بسیار دور به نظر می رسد.

از بد به بدتر؛ عدم توازن قدرت دوطرفه

به نوشته رزالین کارول در وبسایت اندیشکده استیمسون، جواد ظریف، وزیر امور خارجه وقت ایران در طول مذاکرات برجام و چندین سال پس از آن، امیدوار بود که این توافق به‌عنوان یک «پایه محکم» به جای «سقف» برای روابط ایران و آمریکا باشد. در عوض، یک رابطه بد طولانی را بدتر کرد.

شانس اینکه برجام بتواند به یک پیشرفت واقعی دوجانبه منجر شود، از همان ابتدا به دلیل عدم توازن عظیم قدرت بین دو شرکت کننده کلیدی ضعیف بود.

مذاکرات برجام که به طور رسمی در سال 2015 تصویب و در ژانویه 2016 اجرا شد، شامل ایالات متحده، چین، روسیه، فرانسه، بریتانیا و آلمان - موسوم به 1+5 - به علاوه ایران و اتحادیه اروپا بود. هدف این بود که توانایی ایران برای توسعه هسته‌ای در ازای لغو تحریم‌ها و سایر مزایای اقتصادی محدود شود.

از توافق تا لبه جنگ

با این حال، در سال 2018، علیرغم پایبندی ایران، ترامپ آمریکا را از توافق خارج کرد و سیاست «فشار حداکثری» را اعمال کرد و تحریم‌های جدیدی را بر تحریم‌های موجود اعمال کرد. ایران به مدت یک سال پایبندی خود را حفظ کرد، سپس غنی‌سازی اورانیوم را از سر گرفت و در عین حال تنش‌ها در خلیج فارس برانگیخته شد. پس از یک سری حوادثی که با ترور سردار قاسم سلیمانی، فرمانده فقید نیروی قدس سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، توسط آمریکا در اوایل سال 2020 به پایان رسید، دو طرف نزدیک به جنگ شدند.

سوژه رقابت جناحی

انحلال برجام نباید با توجه به تردیدها در مورد توافق در حوزه های انتخابیه کلیدی، تعجب آور باشد. رهبری هر دو کشور از تایید صریح مذاکرات خودداری کردند و احساسات عمومی در ایالات متحده منفی بود. پس از آن که باراک اوباما رئیس جمهور وقت آمریکا اعلام کرد این پیمان انجام شد، در یک نظرسنجی تنها 33 درصد آن را تایید کردند، در حالی که 45 درصد مخالفت کردند و 22 درصد نظری نداشتند. حمایت عمومی در ایران قوی‌تر بود.

اوباما تنها از طریق مسیری پر پیچ و خم توانست به اجرای توافق دست یابد که اجازه داد توافق از طریق دستورات اجرایی رئیس جمهور، بدون موافقت دو سوم کنگره پیش برود. بنابراین، برجام به موضوعی عمیقاً جناحی در ایالات متحده تبدیل شد و ترامپ وعده خروج از آن را به عنوان یکی از پله‌های کلیدی اولین مبارزات انتخاباتی ریاست جمهوری خود استفاده کرد.

عدم تعادل عمیق در اعمال مشوق‌ها و مجازات‌ها

دومین نقص اساسی در برجام، عدم تعادل عمیق در اعمال مشوق‌ها و مجازات‌ها بود. ایران باید موافقت می‌کرد که برنامه هسته‌ای خود را از بین ببرد، در حالی که ایالات متحده فقط باید بخشی از تحریم‌های ایران را تعلیق می‌کرد. پس از متحمل شدن زیان بیش از 100 میلیارد دلاری تحت تحریم‌های ایالات متحده و بین‌المللی، ایران رفع برخی از این محدودیت‌ها را برای رفاه اقتصادی خود حیاتی می‌دانست. بنابراین، ایران مایل بود غنی سازی و ذخایر اورانیوم خود را به شدت محدود کند، سانتریفیوژهای خود را برچیده و کاهش دهد و با نظارت سرزده بی‌سابقه آژانس بین المللی انرژی اتمی (IAEA) موافقت کند. هیچ مشوق و بازدارنده سنگین مشابهی در مورد ایالات متحده اعمال نشد، برجام هیچ پیامد واقعی برای خروج ایالات متحده نداشت، در حالی که زیان‌هایی که ایران پس از اعمال مجدد تحریم‌ها متحمل شد، ویرانگر بود.

نابرابری در مفاد برجام در روند لغو تحریم‌های ایالات متحده، ماهیت موقت این معافیت و به اصطلاح مکانیزم «اسنپ بک» مشهود است. رویه ایالات متحده در قانون بازنگری توافق هسته‌ای ایران (INARA) که توسط کنگره تصویب شد، رئیس‌جمهور را ملزم می‌کرد که هر ۹۰ روز یک‌بار پایبندی ایران را تأیید کند. اگر رئیس جمهور این کار را انجام ندهد، کنگره می‌تواند قوانینی را برای اعمال مجدد تحریم‌ها پیگیری کند یا رئیس جمهور به سادگی می‌تواند از لغو تحریم‌ها دست بردارد. بنابراین، INARA خروج ایالات متحده از برجام را بدون دلیل یا پیامد برای آمریکایی‌ها امکان پذیر کرد و امکان بازگرداندن سریع تحریم‌های ایالات متحده را فراهم کرد.

برجام همچنین حاوی یک ماده بی سابقه در مورد تحریم‌های سازمان ملل بود. سیاست موسوم به «بازگشت سریع» به تحریم‌ها این امکان را می‌داد که تحت شرایط خاصی به سرعت «بازگشت» داده شوند. هر یک از طرفین قرارداد می‌تواند شکایتی را علیه ایران به هیئت حل اختلاف ارائه کند. اگر این شکایت پس از 30 روز بی پاسخ بماند، تحریم‌های سازمان ملل به طور خودکار بدون نیاز به رای شورای امنیت بازگردانده می‌شود و بنابراین وتوی آن را غیر ممکن می‌کند. طرفداران استدلال می کردند که کشوری که بیشترین احتمال را برای نقض مفاد برجام خواهد داشت، ایران خواهد بود و اعمال مجدد سریع تحریم‌های سازمان ملل یک بازدارنده موثر خواهد بود. با این حال، در پایان، این ایالات متحده بود که توافق را بدون هیچ گونه بازدارنده‌ای نقض کرد.

در یک ژست سیاسی، دولت ترامپ حتی پس از اینکه دیگر در برجام شرکت نداشت، تلاش کرد اسنپ‌بک را فعال کند. اکثر اعضای سازمان ملل و شورای امنیت اعتراض کردند و تاکید کردند که ایالات متحده فاقد اختیار قانونی برای اینکار است. با این وجود، دولت ترامپ اعلام کرد تحریم‌های سازمان ملل پابرجاست و اضافه کرد که عدم رعایت آن‌ها توسط ایالات متحده مجازات خواهد شد.

شکست عملی توافق

از آنجایی که ایالات متحده یک ابرقدرت جهانی است، خروج این کشور از برجام و اعمال مجدد تحریم‌ها، دیگر کشورها -به‌ویژه شرکای اروپایی- را مجبور کرد تا شکست این توافق را بپذیرند.

ایالات متحده تحریم‌های «ثانویه» را علیه بازیگران غیرآمریکایی که با یک کشور تحریم شده فعالیت تجاری انجام می‌دهند، اعمال می‌کند. در حالی که اتحادیه اروپا ابزاری برای ادامه تجارت با ایران ایجاد کرد، شرکت‌های اروپایی ریسک نمی‌کنند بازارهای ایالات متحده خود را به خطر بیندازند. ابتکار عمل لغو شد و تجارت اروپا و ایران کاهش یافت.

توافق جدید؟

با توجه به تجربه ناامیدکننده برجام، مقامات ایرانی به طور قابل درکی نسبت به پذیرش یک توافق جدید بدون انگیزش‌های بزرگ و تضمین‌های پایدار محتاط هستند. دو طرف در سال 2023 به درک مشترکی دست یافتند که انباشت اورانیوم بسیار غنی شده در ایران را کند کرد و در ازای آزادسازی برخی از درآمدهای نفتی ایران در بانک‌های کره جنوبی و انتقال پول به قطر، پنج شهروند آمریکایی دوتابعیتی آزاد شدند. با این حال، ایران به دلیل جنگ غزه نتوانسته است به این منابع مالی دسترسی پیدا کند، حتی در حالی که مذاکرات غیرمستقیم جدیدی با ایالات متحده در تلاش برای جلوگیری از تشدید این جنگ انجام داده است.

کارشناسان هسته‌ای از ایران، آمریکا و اروپا راه‌های دیگری برای تحدید برنامه هسته‌ای ایران و تنش‌های آمریکا و ایران را مورد بحث قرار داده‌اند. یک احتمال این است که ایالات متحده بتواند چارچوبی را اتخاذ کند که در ازای عقب‌نشینی هسته‌ای بزرگ‌تر از سوی ایران، به طور پیوسته تحریم‌های بیشتری را لغو کند. یک برنامه خوب سنجیده برای کاهش تحریم‌ها به ایجاد حسن نیت نسبت به ایالات متحده، برای ایران و جامعه بین المللی کمک می‌کند، اما چنین اقدامی در طول سال انتخابات ایالات متحده یا پس از یک درگیری جدید در خاورمیانه بعید است.

قراردادهای بین‌المللی که شامل کشورهایی با چنین شکاف قدرتی است، از یک زمین بازی نابرابر شروع می‌شوند. اما توافق‌های بین‌المللی چندجانبه مانند برجام نباید گروگان مخالفت‌های سیاسی یک کشور باشند.