نامه سرگشاده رئیس کمیسیون شهرسازی در خصوص لایحه عوارض شهرسازی؛رمزگشایی از فرمول های قابل تفسیر

 به گزارش اکوایران ، درجلسه امروز شورای شهر تهران مهدی عباسی رییس کمیسیون معماری و شهرسازی در اعتراض به لایحه عوارض شهرسازی که آن را تفسیر پذیر می دانست حضور نیافت اما در واسط جلسه با حضور در صحن نامه ای سرگشاده با عنوان«سیاست برتر» را قرائت کرد .

در متن این نامه آمده است : سیاست برتر به استراتژی‌ها، رویکردها و تصمیماتی اطلاق می‌شود که به منظور رسیدن به اهداف بلندمدت و بهبود وضعیت اتّخاذ می‌شوند. این امر نیازمند برنامه‌ریزی دقیق، تحلیل عمیق و پیش‌بینی تأثیرات طولانی‌مدت تصمیمات است. همچنین، این نوع سیاست‌ها باید بر پایه اصول، ارزش‌ها و مسئولیت‌پذیری اجتماعی استوار باشند، تا علاوه بر دستیابی به موفقیت‌های کوتاه‌مدت، پایداری و توسعه‌ی طولانی‌مدت را نیز، تضمین کنند. این نوع سیاست‌ها، راه را برای پیشرفت‌های بزرگ و دستاوردهای ماندگار هموار می‌کند. برای اتّخاذ سیاست برتر در تعیین عوارض، لازم است تا ابعاد موضوع و تأثیرات آن را بررسی کنیم که در ادامه به این مهم، پرداخته خواهد شد.

 مخاطب اخذ عوارض ساختمانی مالکانی هستند که صاحب کل یا بخشی از یک زمین در شهر تهران می‌باشند و قصد ساخت‌وساز در آن زمین را دارند، در سال گذشته، حدود 5700 پروانه در شهر تهران صادر شده است. در صورتی که فرض کنیم هر پروانه به طور میانگین 4 مالک داشته باشد مخاطب یک سال صدور پروانه شهر تهران حدود 23000 نفر از جمعیت شهر تهران است. در حالی که، جمیعت شهر بالغ بر 9 میلیون نفر است و تهران برای آحاد 9 میلیون نفری است که در آن زندگی می‌کنند. موضوع اخذ عوارض، که بر پایه‌ی میزان تراکم اختصاص داده شده بر هر ملک است بر کل شهر اثر گذار می‌گذارد و همه‌ی 9 میلیون نفر ساکن شهر را تحت تاثیر قرار می‌دهد. از یک طرف به تبع تراکم مازادی که توزیع می‌شود چنانچه جمعیت شهر تهران بیش از بُرد محیط زیستی آن شود مشکل بی‌آبی گریبان همه 9 میلیون نفر ساکن شهر تهران را خواهد گرفت. ترافیک و آلودگی محیطی ناشی از پروانه‌های تجاری، اداری یا برج‌های مسکونی که توسط شهرداری شهر تهران صادر می‌شود بر کل شهر اثر می‌گذارد، همچنین می‌توان از موارد و موضوعات مشابه دیگری یاد کرد که در این کلام از ذکر آن‌ها صرف‌نظر می‌کنیم. از طرف دیگر به تبع درآمدی که از عوارض حاصل می‌شود، پروژه‌های توسعه‌ای تعریف شده و این درآمد در شهر هزینه شده و عواید آن به کل ساکنان شهر تهران می‌رسد. این دوگانه سرآغاز یک تعارض است. تعارض میان انتخاب درآمدی که برای شهروندان هزینه خواهد شد و به رفاه مردم کمک خواهد کرد، یا فروش بیشتر تراکمی که بر هزینه‌های زیست در شهر تهران خواهد افزود و زندگی در این شهر را سخت‌تر می‌کند؟ شورای اسلامی شهر، به عنوان نماینده مردم و با وظیفه‌ی سیاست‌گذاری، بایستی سیاست برتر را انتخاب کند. اما سیاست برتر چیست؟

در این رابطه، سه گروه مالکان، شهرداری و واسطه‌گران موثرترین بازیگران جریان صدور پروانه در شهر هستند. بدیهی است که مالکان همواره برای منفعت بیشتر تقاضای تراکم مازاد دارند، شهرداری هم به عنوان مرجع توزیع تراکم در شهر مادامی که از فروش تراکم درآمد کسب می‌کند، به فروش تراکم گرایش خواهد داشت. واسطه‌گران نیز گروهی هستند که سریع‌تر از دیگر بازیگران، خلأهای قانونی را یافته و راه‌های تأمین منفعت مالکان و شهرداری را برای کسب سود بیشتر، طراحی می‌کنند.

گروه مالکان معمولاً جای خودشان را به سازندگان می‌دهند و این گروه جدید، عمدتاً تراکم مازاد را به نفع خودشان مصادره به مطلوب می‌کنند و هزینه‌ی عوارض را در هزینه‌های ساخت، لحاظ کرده و در نهایت، در قیمت فروش ملک، این افزایش را اِعمال می‌کنند. برای مثال؛ در یک قرارداد مشارکت که 60 – 40 به نفع مالک است، شرط می‌شود درصورت اخذ طبقه‌ی مازاد، موازنه‌، 30 – 70 به نفع سازنده تغییر کند و اینگونه طبقه‌ی مازاد به نفع سازندگان مصادره به مطلوب می‌شود. بنابراین مالکان/سازندگان اساساً گرایش به تراکم مازاد دارند. اهمیّت تمایز قائل‌شدن میان سازندگان و مالکان از این منظر که گروه سازندگان بسیار کوچکتر از گروه مالکان بوده و جمعیت بسیار اندکی از شهر را شامل می‌شود بسیار مهم است.

عوارض شهرداری، به‌گونه‌ای طراحی شده‌است که درآمد حاصل از هر مترمربع تراکم مازاد، دست کم پانزده برابر تراکم طرح تفصیلی است و این امر در حالیست که در مصوبات کمیسیون ماده پنج این عدد به سی تا پنجاه برابر می‌رسد. بنابراین ناگفته پیداست که گرایش شهرداری به تراکم‌فروشی در این مدلِ عوارضی تقویت و تشدید می‌شود. به عنوان مثال؛ در یک عرصه‌ی 100 مترمربعی مطابق با عوارض ملاک عمل جاری، عوارض تا حد تراکم طرح تفصیلی یعنی 300 درصد تراکم معادل 390*Kr*Pr خواهد بود و در صورت داشتن صرفا 20 درصد تراکم مازاد عوارض معادل 400*Kr*Pr محاسبه می‌شود. بنابراین عوارض کل 300 درصد تراکم در حد طرح تفصیلی با عوارض 20 درصد مازاد تراکم برابری می‌کند.

حاصل بر هم‌نشینی این دو گرایش، که هر دو تقاضای تراکم مازاد بر طرح تفصیلی و قانونی شهر تهران را دارند به نقش‌آفرینی شهرداری برای حمایت از سازندگان/مالکان متقاضی تراکم با صدور بخشنامه‌ها و مصوبات قانونی و غیرقانونی است منجر شده‌است که به انحاء مختلف در ساختار مصوبه‌ی عوارضی در جداول تراکم مازاد یا تراکم مصوّب کمیسیون ماده پنج جانمایی می‌شوند و بر سرعت درآمدزایی شهر می‌افزایند. روی دیگر این سکّه، تخلّف از ضوابط است و از آنجایی که درآمد ناشی از تخلّف نیز برای شهرداری بیشتر از تراکم‌فروشی است، از این منظر نیز، شهرداری به حمایت از تخلّف روی آورده و تحت عنوان رسیدگی به خطاهای اجرایی امکان تخلّف در هر طبقه را از 5 درصد به 10 درصد افزایش داده است. در ادامه مصادیقی که تحت عنوان تراکم مازاد در شهر به فروش می‌رسد ذکر شده است:

باز کردن 60 به اضافه 2 متر برای کلیه‌ی املاک شهر تهران

افزایش قلِّت مساحت از 3 درصد به 4 درصد

اعطای یک طبقه‌ی تشویقی به کلیه‌ی املاک واقع در بافت فرسوده و دو طبقه‌ی مشروط به تجمیع بیش از پنج پلاک

اعطای یک طبقه‌ی تشویقی به استناد بند 3-7 طرح تفصیلی مشروط به اینکه 60 درصد گذر شکل گرفته باشد

کاهش محدودیت تعداد طبقات در گذرهای 6، 8 و 10 متری که منجر به یک طبقه‌ی اضافه در برخی املاک شد

اعطای یک طبقه‌ی تشویقی در املاک با سه برابر اندازه قطعه (بند 1 مصوبه 666)

اعطای دو طبقه‌ی تشویقی در املاک با پنج برابر اندازه قطعه (بند 1 مصوبه 666)

افزایش حداکثر تعداد طبقات تشویقی از یک طبقه به دو طبقه (بند 1 مصوبه 666)

فروش کسر پارکینگ با بخشنامه‌ی شهرداری تهران در سال 1402

اجازه پر کردن 40 درصد یا 20 درصد سطح اشغال باقی مانده در املاک تجمیعی (یک طبقه اضافه در املاک تجمیعی) ضمن دریافت عوارض نظارت فنی

اجازه بررسی تخلّفات املاک واقع در پهنه R251 در کمیسیون داخلی (مصوّبه‌ی شورا)

افزایش اختیار کمیسیون داخلی (خطاهای اجرایی) در رسیدگی به تخلفات، از 5 درصد به 10 درصد در هر طبقه

 اکنون لازم است، باردیگر تعارض پیش‌گفته را مرور کنیم. تعارض میان انتخاب درآمدی که برای شهروندان هزینه خواهد شد و به رفاه مردم کمک خواهد کرد، یا فروش تراکمی که بر هزینه‌های زیست در شهر تهران، خواهد افزود و زندگی در این شهر را سخت‌تر می‌نماید. توجه به تأمین منفعت گروه اندکی از سازندگان که به فربهی ایشان می‌افزاید نیز ضروری است.

عوارض، تنها مولفه‌ی‌ موثر بر این تفاضای تراکمی نیست، اما سوال اصلی این است که با مصوبه‌ی عوارض چگونه می‌توان این گرایش را کنترل و در مسیر و چارچوب منطقی قرار داد؟ مسیری که درآمد شهر را تأمین نماید و تقاضای تراکمی را کنترل کند. اکنون ذکر سه نکته کلیدی ضروری است:

اوّلاً، عوارض دریافتی توسط شهرداری پیش از شروع ساخت ملک دریافت می‌شود اما هزینه‌هایی که به واسطه‌ی تراکم مازاد به شهر تحمیل می‌شود با فاصله حداقل دو سال از دریافت عوارض، بروز می‌نماید، زمانی که دیگر اثری از درآمد حاصله نیست. بنابراین، برای ایجاد تعادل میان منفعت عمومی و خصوصی و دفاع از حق شهر در مصوبات کمیسیون ماده پنج، باید راه‌حل‌های غیر عوارضی را دنبال کرد.

ثانیاً، چنانچه عوارض دریافتی از تراکم عمومی و طرح تفصیلی شهر اندک و ناچیز باشد، برای کسب درآمد و تحقّق تکالیف درآمدی گریزی از تراکم‌فروشی در شهر نیست. پس بایستی عوارض تراکم در حد طرح تفصیلی در حدّ منطقی، افزایش پیدا کند به‌گونه‌ای که گرایش به تراکم‌فروشی کاهش پیدا کند.

ثالثاً، وجود روش‌های گوناگون برای اخذ عوارض و وجود پیچیدگی در محاسبه‌ی آن، بر تقویت نقش واسطه‌گران بسیار موثر است و زیرساخت فساد و قانون‌گریزی را بیش از پیش افزایش می‌دهد. بنابراین، حذف پیچیدگی‌ها و عدم امکان اخذ عوارض از روش‌های گوناگون، بر کم‌رنگ‌کردن نقش واسطه‌گران، بسیار موثر است.

شورای اسلامی شهر تهران به عنوان نماینده‌ی مردم موظّف است سیاستی را اتخاذ کند که از ترجیح عواید آنی بر عواقب آتی پرهیز نماید و امکان اصلاح و تغییر برای نزدیک شدن به اهداف آینده را فراهم ‌کند. از همین منظر در کمیسیون شهرسازی و معماری شورای اسلامی شهر تهران، برای ایجاد تعادل میان بازیگران تراکم و عوارض در شهر تهران، راه‌حل‌های زیر، به عنوان گام اول اصلاح این رویکرد پیشنهاد شده ‌است که زیرساخت گام‌های بعدی، در صورت اجرای گام اول، امکان پذیر خواهد بود. 

در پیشنهاد کمیسیون با حذف جداول متعدّد و تبدیل آن‌ها به یک جدول، نقش واسطه‌گران برای سوداگری را کاهش داده و امکان تفسیرپذیری و سلیقه‌گرایی را در مناطق از بین خواهد برد.

سیاست ساده‌سازی و قابل فهم نمودن محاسبه عوارض برای متخصصان و مجریان شهری منجر به حذف ضریب Cr و لحاظ تأثیرات افزایشی آن به تفکیک هر منطقه گردید

ضرایب تراکم در حد طرح تفصیلی، به‌گونه‌ای افزایش پیدا کرده‌است که برای کسب درآمد، اجباری برای تراکم فروشی وجود نداشته باشد و از محل تراکم طرح تفصیلی، درآمد صدور پروانه تأمین شود.

در تراکم‌های بالاتر از 360 درصد، با ثابت نگه‌داشتن ضریب Cf، درآمد حاصل از تراکم فروشی عملاً کاهش پیدا کرده ‌است تا تقاضای شهرداری، به عنوان بازیگر اصلی توزیع تراکم در شهر، به سمت راهکارهای غیر عوارضی و بلندمدت مانند انتقال حق توسعه، به منظور حفاظت از میراث تاریخی و طبیعی، تأمین خدمات، اجرای طرح‌های شهری و نظایر آن سوق پیدا نماید.

مجموعه‌ی اقدامات چهارگانه فوق ضمن اینکه منجر به کاهش درآمد شهر نخواهد شد از شدت تراکم فروشی در شهر کاسته، چشم‌انداز مطلوبی برای توسعه شهر ترسیم می‌نماید و بر توسعه پایدار شهر تأکید و توجه دارد. تصویری که پیشنهاد فوق از آینده بدست می‌دهد توزیع تراکم براساس مصالح عمومی و منافع بلند مدت شهر است و چنانچه بتوان سیاست‌های مکمل مرتبط از جمله اصلاح فرآیند‌ بررسی پرونده‌ها در دبیرخانه کمیسیون ماده پنج و بازنگری طرح جامع و تفصیلی را به صورت منسجم و یک منظومه هماهنگ پیش برد، عواملی که نوعاً در تضاد با یکدیگر قرار دارند و فرآیند توسعه را دچار سردرگمی می‌نمایند طوری سازمان می‌یابد که امکان تحقق تعادل و اقامه عدل فراهم می‌گردد.