وقتی صحبت از مناطق آزاد میشود، ناگهان نام بندر انزلی، کیش، قشم و اروند به ذهنمان میرسد. اما برای اغلب افراد مفهوم منطقه آزاد امری ناشناخته بوده و علت اصلی تاسیس این مناطق نیز مورد پرسش است. اصلا چرا به این مناطق، آزاد گفته میشود. یا اینکه چرا محیط و فضای حاکم بر این مناطق با سایر نقاط کشور متفاوت است.
با اینحال در ادبیات بینالمللی به جایی که یک یا چند معافیت مالی و مقرراتی برقرار بوده و این قوانین در جهت حصول نتایج خاصی اتخاذ شدهاند، مناطق آزاد گفته میشود.
بررسیها و جستوجوهای مختلف حاکی از آن است که طرح ایجاد مناطق آزاد در ایران تاکنون به اهداف خود نرسیده است. این امر عوامل و ریشههای زیادی دارد که در این گزارش به مهمترین آنها اشاره خواهد شد. همچنین در قسمت بعدی گزارش تجربیات جهانی و مناطق آزاد در سایر نقاط جهان مورد بررسی قرار خواهند گرفت.
مفهوم منطقه آزاد از کجا آمده است؟
در ادبیات جهانی، مناطق آزاد اقتصادی از تعریفها، اهداف، انواع و حتی اسامی مختلفی برخوردارند. با اینحال تمام این مناطق از چارچوب و قواعدی کلی تبعیت میکنند. به این مناطق یک یا چند معافیت مالی و مقرراتی در محدودهای از سرزمین تعلق میگیرد تا با استفاده از این قوانین به سمت اهداف مورد نظر حرکت کنند. این اهداف میتواند شامل جذب سرمایهگذاری خارجی، تولید و صادرات کالا و خدمات باشد که البته با رسیدن به این موارد، میتوان انتظار رشد اقتصادی و افزایش رفاه را در مناطق مذکور داشت.
همچنین جذب سرمایه، تولید و صادرات، از اهداف اصلی مناطق آزاد مخصوصا در کشورهای درحال توسعه محسوب شده که بدون تحقق آنها نمیتوان منطقه آزادی را موفق دانست. بنابراین اگر منطقهای از راه واردات و خردهفروشی اقلام خارجی به دنبال ایجاد شغل و جذب گردشگر داخلی باشد، این امر در تضاد با مناطق آزاد موفق جهانی است. دلیل اصلی هم عدم تولید کالاهای با ارزشافزوده بالا بوده که ریشه افزایش اشتغال و رفاه محسوب میشوند. از طرف دیگر واردات زیاد هم آثار منفی قابلتوجهی برای اقتصاد کشور به همراه خواهد داشت.
بنابراین دلیل اصلی اینکه به این مناطق، آزاد گفته میشود؛ آزادی آنها از برخی مقررات و قوانین دستوپاگیری است که در سایر نقاط کشور وجود دارد. اینکه چرا سیاستگذار به سمت اعمال مقررات مناطق آزاد در کل کشور نمیرود نیز ریشه در ناآمادگی محیط اقتصادی داخلی دارد و ترجیح آن است که ابتدا این قوانین در مناطق محدودی به صورت آزمایشی پیاده شوند.
با این پیشزمینه به سراغ بررسی تجربه مناطق آزاد در ایران میرویم تا ببینیم آیا اهداف سیاستگذار در این مناطق محقق شده یا خیر.
نگاهی به عملکرد اقتصادی مناطق آزاد در ایران
یکی از مهمترین مشکلات مربوط به مناطق آزاد عدم دسترسی به داده و آمارهای مربوط به این مناطق است. به عبارتی آمار و دادهای دقیق که نشاندهنده عملکرد مناطق آزاد با وجود معافیتهای مقرراتی باشد موجود نیست. این موضوع یکی دیگر از موارد عدم شفافیت در سیاستگذاری و حکمرانی کشور بوده که در نهایت خود را در فساد و عدم مسئولیتپذیری سیاستگذاران نشان میدهد. همچنین عدم دسترسی به آماری متقن موجب جلوگیری از سیاستهای اصلاحی با هدف بهبود عملکرد این مناطق خواهد شد.
با همه اینها شواهد و قرائن در کنار بررسیهای یک نهاد پژوهشی حاکی از آن است که اهدافی که سیاستگذار برای پروژه مناطق آزاد در نظر گرفته بود، تاکنون محقق نشده است.
بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس حاکی از آن است که طی سالهای 1392 تا 1398 سهم این مناطق با لحاظ صادرات خدمات از کل صادرات غیرنفتی کشور حدود یک درصد بوده است. همچنین سهم تولید این مناطق نیز از کل تولید ناخالص داخلی کشور یک درصد اعلام شده است. علاوه بر این موارد تعداد واحدهای تولیدی فعال در مناطق آزاد ایران در فاصله سالهای 1392 تا 1398 کمتر از 3 درصد برآورد شده است. سهم سرمایهگذاری خارجی این مناطق از کل سرمایهگذاری خارجی کشور 10 درصد و از اشتغالزایی نیز 4 درصد محاسبه شده است.
از طرف دیگر با وجود اینکه هدف اصلی از ایجاد این مناطق توسعه صادرات عنوان شده اما در مناطق آزاد ایران میزان واردات حدود 2 برابر صادرات کالا بوده است. اینها درحالی است که وسعت مناطق آزاد بیش از 3 برابر وسعت شهرکها و نواحی صنعتی کشور بوده اما در مقابل میزان اشتغال در شهرکهای صنعتی بیش از 3 برابر اشتغال در مناطق آزاد کشور است.
از طرف دیگر با توجه به اینکه بین سالهای 1392 تا 1398 اوضاع کلی اقتصاد نسبتا مطلوب بوده و مناطق آزاد نتوانستهاند به اهداف تعیین شده برسند، میتوان انتظار داشت که از سال 1398 تا به الان نیز که وضعیت اقتصاد ایران سال به سال افول کرده، مناطق آزاد در رسیدن به نتایج مورد نظر ناکام بودهاند. البته این نتیجهگیری ممکن است نادرست باشد. با اینحال تا زمانی که آماری قابل اتکا در رابطه با عملکرد مناطق آزاد منتشر نشود، نمیتوان به صورت قطعی گفت که بین سالهای 1398 تا 1404 این مناطق به چه اهدافی دست یافته و به چه اهدافی دست پیدا نکردهاند.
چرا مناطق آزاد به هدف خود نرسیدند؟
براساس آنچه مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش سال 1374 به آن اشاره کرده، خصومتهای سیاسی بین ایران و آمریکا، وضعیت نامناسب حقوق مالکیت برای افراد خارجی، نبود ترکیب درست در معافیتهای مالیاتی، محدودیت نسبی در استخدام اتباع خارجی، مشکلات زیاد در نظام ارزی کشور و عدم سازگاری میان استراتژی توسعه کشور و کارکرد کلی مناطق آزاد از اصلیترین دلایل موفق نبود مناطق آزاد بوده است.
همین مرکز در سال 1400 نیز مجددا عدم تحقق اهداف مناطق آزاد را مورد تاکید قرار داده است. اینکه در فاصله حدود 25 سال هنوز مناطق آزاد به اهداف خود نرسیدهاند نیز نشانی از سیاستگذاری نادرست و البته محیط نامطلوب اقتصاد کشور برای توسعه و رشد است.
مهمترین دلایلی که مرکز پژوهشهای مجلس به آنها اشاره کرده شامل اعطای غیرهدفمند معافیتها و امتیازات، وابستگی منابع درآمدی مناطق آزاد به واردات، نبود زیرساختهای متناسب با اهداف مولد، تعیین نامناسب وسعت و مکانیابی غیردقیق مناطق آزاد و عدم تمرکز بر وظایف تخصصی بوده است.
بدین ترتیب خروجی مناطق آزاد در ایران بهجای اینکه مبتنی بر رشد صادرات و رونق تولید باشد، بر پایه واردات قابلتوجه و جذب گردشگر داخلی صورت گرفته است. امری که با الگوی موفقیت مناطق آزاد در جهان در تضاد است. همچنین نبود اطلاعات و آمارهای دقیق و منسجم از فعالیتها و عملکرد مناطق آزاد موجب شده تا ارزیابی تسهیل مقررات برای رشد مناطق آزاد دشوارتر شود. در نهایت همه چیز درباره این موضوع وابسته به سیاستگذار است و تا زمانی که او اراده نکند رخدادی مثبت در اقتصاد و در نتیجه مناطق آزاد دور از دسترس باقی خواهد ماند.
