هر بار که گفتوگوها به نتیجه نزدیک میشود، دوباره اختلافها یا بیاعتمادیها پررنگ میشود و مسیر به نقطه شروع برمیگردد. همین وضعیت باعث شده این سؤال جدیتر از قبل مطرح شود که آیا اصلاً امکان یک توافق پایدار بین دو طرف وجود دارد یا نه.
در گفتوگویی با امیر کرمانی، اقتصاددان و استاد دانشگاه برکلی، و بر اساس یادداشتی که او به همراه سایمون جانسون، استاد اقتصاد MIT در مرکز CEPR منتشر کرده، این مسئله از زاویهای متفاوت بررسی میشود. نکته اصلی این تحلیل این است که مشکل فقط اختلاف سیاسی یا فنی نیست، بلکه یک مسئله عمیقتر در ساختار توافقها وجود دارد؛ چیزی که از آن به عنوان «ناسازگاری زمانی» یاد میشود. یعنی زمان به نتیجه رسیدن هزینهها و سودها برای دو طرف با هم هماهنگ نیست.
برای مثال در توافقهای هستهای، معمولاً ایران تعهدات خود را سریع اجرا میکند؛ مثل کاهش سطح غنیسازی یا انتقال بخشی از ذخایر. اما در مقابل، سود اصلی برای طرف مقابل (یعنی کاهش تحریمها) بیشتر در بلندمدت ظاهر میشود و همین باعث میشود انگیزه اجرای کامل توافق در طول زمان ضعیفتر شود. به همین دلیل هم در تجربههایی مثل توافقات اولیه، برجام و دورههای قبل از آن، یک الگوی تکراری دیده میشود: ابتدا توافق شکل میگیرد، بعد اجرا میشود، اما بعد از مدتی دوباره بیاعتمادی و بازگشت به تنش شروع میشود.
در کنار این موضوع، یک مانع مهم دیگر هم وجود دارد که در این گفتوگو به آن اشاره میشود: فشارهای داخلی سیاستمداران. به این معنا که رهبران سیاسی در هر دو کشور فقط با طرف خارجی روبهرو نیستند، بلکه باید پاسخگوی افکار عمومی و گروههای حامی خود هم باشند. همین موضوع باعث میشود حتی اگر یک توافق نسبی هم به دست بیاید، باز هم از نظر داخلی برای برخی قابل قبول نباشد یا کافی به نظر نرسد و در نتیجه تداوم آن سخت شود.
در ادامه بحث، موضوع تنگه هرمز هم مطرح میشود. تفاوت این موضوع با تحریمها این است که اینبار فقط یک طرف متضرر نمیشود، بلکه هم ایران و هم اقتصاد جهانی از آن آسیب میبینند. به همین دلیل، این مسئله میتواند در کوتاهمدت یک ابزار اثرگذار در مذاکرات باشد. اما در بلندمدت، کشورها میتوانند با ایجاد مسیرهای جایگزین یا کاهش وابستگی، اثر آن را کمتر کنند و همین باعث میشود این ابزار هم دائمی و پایدار نباشد.
در نهایت، ایدهای که مطرح میشود این است که شاید راهحل فقط یک توافق ساده سیاسی نباشد، بلکه نیاز به یک «بسته جامع» وجود دارد؛ بستهای که هم موضوع هستهای را پوشش دهد، هم مسئله تحریمها را، و هم یک برنامه اقتصادی روشن برای سرمایهگذاری و توسعه زیرساختها داشته باشد. در چنین مدلی، هدف این است که هر دو طرف بتوانند توافق را به افکار عمومی خود قابل توضیح کنند؛ یعنی هم برای ایران بهبود واقعی اقتصادی ایجاد شود و هم برای آمریکا یک منطق سیاسی روشن برای کاهش تحریمها وجود داشته باشد. در ادامه مشروح گفتوگوی اکوایران با امیرکرمانی را میخوانید.
من میخواهم گفتوگو را از خود یادداشت آغاز کنم. آنطور که من از متن برداشت کردم، شما اشاره کردهاید که در دهههای اخیر، ایران و آمریکا نتوانستهاند به یک توافق پایدار دست پیدا کنند. شما دو عامل اصلی برای این مسئله مطرح کردهاید: نخست، مسئله «ناسازگاری زمانی» در تعهدات طرفین؛ به این معنا که هر زمان ایران به تعهداتی پایبند بوده، طرف مقابل پس از اطمینان نسبی، از توافق فاصله گرفته و تحریمها را بازگردانده یا موضع خود را تغییر داده است. عامل دوم نیز نقش شبکههای سیاسی و حامیان داخلی در هر دو کشور بوده که اجازه شکلگیری یک توافق بزرگ و پایدار را محدود کردهاند.
در ابتدا اگر ممکن است، یک جمعبندی کلی از این یادداشت و ایده اصلی آن ارائه دهید.
موضوع اصلی این یادداشت، مذاکرات هستهای است. نقطه شروع بحث ما این است که ماهیت این مذاکرات در ذات خود با نوعی ناسازگاری زمانی همراه است. اگر از افراد و دولتهای خاص در مقاطع مختلف عبور کنیم، اساساً این مناقشه چنین ویژگیای دارد.بهطور ساده، بازی هستهای را میتوان اینگونه تصور کرد: از یک طرف ایران به دنبال دستیابی به سطحی از توان هستهای است، و از طرف دیگر خواهان رفع تحریمهاست. برای مثال، در سال ۲۰۰۲ پس از افشای وجود دو سایت هستهای، حدود یک سال بعد توافقی میان ایران و سه کشور اروپایی شکل گرفت که بر اساس آن ایران فعالیتهای هستهای خود را بهصورت موقت تعلیق کند تا نگرانیها برطرف شود.
اما مسئله این بود که پس از مدتی، پیشرفت قابل توجهی در حل اختلافات حاصل نشد. از یک طرف، ایران تعلیق را انجام داده بود و انگیزه برای پیشبرد سریع توافق کاهش یافت؛ از طرف دیگر، دوباره روند افزایش غنیسازی و تشدید تنشها آغاز شد. این چرخه بارها تکرار شد؛ بهگونهای که نهایتاً وارد دوره قطعنامههای سازمان ملل و تحریمهای گسترده سالهای ۲۰۱۰ به بعد شدیم؛ از جمله تحریم بانک مرکزی و تحریم نفتی ایران.
در این دوره، از یک سو سطح غنیسازی ایران افزایش یافت و از سوی دیگر شدت تحریمها بیشتر شد، تا جایی که ادامه وضعیت برای هر دو طرف دشوار و غیرقابل تحمل شد. نتیجه این روند، شکلگیری برجام پس از حدود ۱۸ ماه مذاکره بود.
اما نکته اصلی اینجاست: به محض اینکه ایران تعهدات هستهای خود را اجرا کر، از جمله ارسال اورانیومهای غنیشده به خارج و برچیدن بخشی از تأسیسات، از فردای اجرای توافق، انگیزه طرف مقابل برای ادامه پایبندی به توافق کاهش پیدا میکند. زیرا مزایای رفع تحریمها عمدتاً در بلندمدت برای طرف مقابل ظاهر میشود، در حالی که تعهدات ایران بلافاصله اجرا شدهاند.
بنابراین، یک عدم تقارن جدی میان زمانبندی هزینهها و منافع در این نوع توافقها وجود دارد. مستقل از اینکه چه کسی در آمریکا در قدرت باشد، این مسئله ساختاری است.
این موضوع محدود به پرونده هستهای ایران نیست و در سطح کلیتر، در رقابت میان قدرتهای بزرگ نیز مشاهده میشود. در ادبیات روابط بینالملل، این مسئله تحت عنوان «مسئله تعهد» (Commitment Problem) شناخته میشود. حتی در کارهای پژوهشگرانی مانند رابرت پاول در دانشگاه برکلی نیز به این نکته اشاره شده است که قدرتهای بزرگ ممکن است در مقطع کوتاهمدت انگیزه توافق داشته باشند، اما با تغییر موازنه قدرت در طول زمان، انگیزه پایبندی به توافق کاهش مییابد.
در نتیجه، مسئله هستهای ایران نیز با همین ناسازگاری زمانی مواجه است: از یک سو ابزار تحریم وجود دارد که بسیار مؤثر است. مطالعات متعددی نشان دادهاند اقتصاد ایران بهشدت از تحریمها آسیبپذیر بوده است و از سوی دیگر، تهدید هستهای تنها تا زمانی معتبر است که مواد و زیرساختهای هستهای در داخل کشور باقی بمانند.
بهمحض انتقال مواد غنیشده یا برچیدن تجهیزات، این تهدید عملاً اعتبار خود را از دست میدهد. بنابراین، ساختار انگیزشی دو طرف در زمانهای مختلف با یکدیگر همراستا نیست.
مشکل دوم که در این یادداشت مطرح شده، موضوعی است که ما آن را «انباشت بدهی سیاسی» مینامیم. این مفهوم برگرفته از ادبیات مالی (Corporate Finance) است.
در آن حوزه، هنگامی که یک بنگاه بدهی زیادی دارد، ممکن است از انجام برخی پروژههای سودآور صرفنظر کند، زیرا این پروژهها برای نجات آن از ورشکستگی کافی نیستند. به بیان دیگر، پروژهها مثبت هستند، اما مسئله اصلی آنقدر بزرگ است که انجام آن پروژهها تفاوت تعیینکنندهای ایجاد نمیکند.
در سیاست نیز وضعیت مشابهی ممکن است رخ دهد. سیاستمدار ممکن است وعدههای بزرگی به حامیان خود داده باشد؛ بهگونهای که حتی اگر موفقیتهایی حاصل شود، آن موفقیتها در نگاه حامیان کافی تلقی نشود. در نتیجه، همان پایگاه سیاسی ممکن است اینگونه ارزیابی کند که اگر قرار بود تنها به این سطح از دستاورد برسیم، از ابتدا نیز میشد آن را با روش سادهتری به دست آورد.
در سمت ایران، طی حدود دو دهه گذشته، فرصتهای متعددی برای سرمایهگذاری و رشد اقتصادی از دست رفته است؛ بهگونهای که اقتصاد ایران میتوانست به مراتب بزرگتر از وضعیت فعلی باشد. در شرایط کنونی، کشور با چالشهایی مانند قطعیهای گسترده برق، تورمهای پیدرپی و افزایش نرخ ارز مواجه است.
در چنین شرایطی، حتی اگر گشایشی در روابط بینالمللی رخ دهد، اما این گشایش به اندازهای نباشد که امکان جذب سالانه حدود ۵۰ میلیارد دلار سرمایهگذاری در بخش زیرساخت را فراهم کند، بعید است بتواند بهطور معناداری وضعیت اقتصادی ایران را تغییر دهد. در نتیجه، از منظر برخی سیاستمداران، این پرسش مطرح میشود که آیا صرف این سطح از توافق، توجیهکننده آن حجم از هزینههای سیاسی و اقتصادی بوده است یا خیر.
از سوی دیگر، در مورد سیاست آمریکا نیز مسئلهای مشابه وجود دارد. برای مثال، دولت ترامپ از توافق دوران اوباما خارج شد و در ادامه، هزینههایی به اقتصاد جهانی و حتی اقتصاد داخلی آمریکا تحمیل شد؛ از جمله افزایش قیمت انرژی و برخی کالاهای اساسی. اکنون اگر قرار باشد پس از این هزینهها، توافقی مشابه همان چارچوب قبلی احیا شود، از نظر سیاسی برای تصمیمگیرندگان آمریکایی بهسادگی قابل ارائه به افکار عمومی نخواهد بود.
در نتیجه، همان «انباشت بدهی سیاسی» که پیشتر مطرح شد، در هر دو طرف وجود دارد و مانعی برای بازگشت ساده به توافقهای گذشته ایجاد میکند.
آیا هرمز آنقدر که برای ما اهمیت دارد، برای آمریکا هم مهم است که به خاطر آن حاضر به توافق با ایران باشد؟
در صورت ایجاد اختلال در این مسیر، هم اقتصاد ایران و هم اقتصاد جهانی دچار هزینه میشوند. به بیان دیگر، برای نخستینبار در این مناقشه، ابزاری مطرح شده که اثر آن دوسویه است و تنها یک طرف را متضرر نمیکند.
از این منظر، تنگه هرمز یک متغیر سیاستی قابل تغییر نیز محسوب میشود؛ یعنی میتواند در بازه زمانی محدود (مثلاً سه سال آینده) در معادلات مذاکراتی نقش ایفا کند. در این مدت، ممکن است کشورها به سمت کاهش وابستگی به این مسیر از طریق توسعه خطوط لوله یا تنوع مسیرهای صادراتی حرکت کنند.
در عین حال، این متغیر کاملاً قابل جایگزینی نیست، هرچند اثرگذاری آن میتواند در طول زمان کاهش یابد.
آیا افزایش قیمت نفت به همان اندازهای که تصور میشود برای اقتصاد آمریکا نگرانکننده است یا خیر؟ زیرا برخی گزارشها حاکی از آن است که کشورهای جنوب شرق آسیا کشورهایی هستند که بسته بودن تنگه آسیب میبینند نه آمریکا.
واقعیت این است که بیشترین آسیب ناشی از افزایش قیمت نفت و اختلال در مسیرهای انرژی، متوجه کشورهای در حال توسعه واردکننده نفت است. کشورهایی مانند هند، بنگلادش، ویتنام و حتی ترکیه در این دسته قرار میگیرند و در دورههای تنش، برای مدیریت فشار ارزی ناچار به مداخلات گسترده در بازار ارز و حتی فروش ذخایر طلا شدهاند.
در مرحله بعد، کشورهایی مانند ژاپن و برخی کشورهای اروپایی قرار دارند که آنها نیز تا حدی آسیبپذیر هستند. کره جنوبی به دلیل ساختار صادراتی و رشد صنایع فناوری، تا حدی وضعیت متفاوتی دارد و کمتر تحت فشار مستقیم قرار گرفته است.
در مقابل، چین و ایالات متحده در مراحل بعدی آسیبپذیری قرار دارند. آمریکا به دلیل اینکه خود تولیدکننده و تا حدی صادرکننده نفت و بهویژه گاز است، نسبت به بسیاری از کشورها کمتر آسیب میبیند و حتی میتواند از برخی تغییرات بازار انرژی منتفع شود.
با این حال، این به معنای بیاهمیت بودن افزایش قیمت نفت برای اقتصاد آمریکا نیست. اثر اصلی در آمریکا از مسیر تورم ظاهر میشود؛ افزایش قیمت انرژی میتواند سطح تورم را بالا ببرد و در نتیجه، بانک مرکزی را از کاهش نرخ بهره باز دارد یا آن را به تعویق بیندازد. این موضوع نیز بهطور غیرمستقیم بر بازارهای مالی و رشد اقتصادی اثرگذار خواهد بود.
البته این اثر به معنای ورود اقتصاد آمریکا به یک بحران عمیق یا رکود شدید صرفاً بهواسطه افزایش قیمت نفت نیست، اما بدون تردید هزینههایی به همراه دارد که در سیاستگذاری اقتصادی و مالی قابل چشمپوشی نیست.
در ادامه، نرخ تورم در ایالات متحده نیز مطرح میشود. نرخ «تورم سرفصل» (Headline Inflation) حدود ۰.۷ درصد افزایش یافته و به سطح حدود ۳.۸ درصد رسیده است. با توجه به روند افزایش قیمتها و شرایط موجود، پیشبینیها نشان میدهد که این نرخ ممکن است طی ماههای آینده به بالای ۴ درصد نیز برسد.
در نتیجه، جمعبندی تحلیلها این است که فدرال رزرو احتمالاً تا پایان سال میلادی کاهش نرخ بهره را در دستور کار قرار نخواهد داد. این موضوع در نهایت خود را در افزایش نرخ بازده اوراق قرضه و شرایط بازارهای مالی نشان میدهد. بنابراین، اثر افزایش قیمت انرژی و تنشهای ژئوپلیتیک، عمدتاً از مسیر تورم، سیاستهای پولی بانک مرکزی و بازار بدهی منتقل میشود.
پرسش اصلی به راه برونرفت از وضعیت موجود اختصاص دارد؛ بهویژه با توجه به این واقعیت که در سیاست داخلی ایران نیز دیدگاههای متفاوتی نسبت به توافقات بزرگ وجود دارد. برخی معتقدند چنین توافقی میتواند مسیر آینده سیاسی کشور را تعیین کند، در حالی که برخی دیگر نسبت به آن ملاحظات جدی دارند. راه برون رفت از شرایط را چه میدانید؟
حتی اگر مسئله «ناسازگاری زمانی» نیز از طریق مجموعهای از توافقها در حوزه رفع تحریمها، باز شدن تنگه هرمز و حل مسئله هستهای مدیریت شود، همچنان یک چالش اساسی باقی میماند. این چالش به شکاف میان نیازهای اقتصادی ایران و چارچوبهای قابل قبول برای طرف آمریکایی مربوط است.
در شرایط فعلی، اقتصاد ایران به سطح بسیار بالایی از سرمایهگذاری نیاز دارد؛ بهگونهای که برآورد میشود سالانه حدود ۵۰ میلیارد دلار سرمایهگذاری برای بخشهای مختلف ضروری است. تقریباً نیمی از این رقم مربوط به حوزه نفت و گاز و نیم دیگر مربوط به زیرساختهایی مانند انرژیهای تجدیدپذیر، راهآهن، بنادر و حملونقل شهری است.
در این چارچوب، یکی از سناریوهای قابل تصور این است که توافق احتمالی بهصورت یک «بسته جامع اقتصادی» طراحی شود. در این بسته، کاهش تحریمها از سوی آمریکا بهگونهای تعریف شود که هدف اصلی آن افزایش سرمایهگذاری در بخش نفت و گاز و زیرساختهای کشور باشد؛
در واقع، هدف این است که هر دو طرف بتوانند از نظر سیاسی، این توافق را برای افکار عمومی خود قابل دفاع کنند.
در مقابل، ایران نیز متعهد شود که منابع حاصل از این گشایش عمدتاً در توسعه زیرساختها و بهبود وضعیت اقتصادی داخلی، بهویژه در جهت منافع طبقه متوسط، هزینه شود. در واقع، هدف این است که هر دو طرف بتوانند از نظر سیاسی، این توافق را برای افکار عمومی خود قابل دفاع کنند.
از طرف ایران، منطق اصلی این خواهد بود که وضعیت اقتصادی کشور در شرایط فعلی بسیار شکننده است و بدون چنین سطحی از سرمایهگذاری، خروج پایدار از بحران اقتصادی دشوار خواهد بود. نکته مهم این است که منظور از سرمایهگذاری ۵۰ میلیارد دلاری لزوماً ورود مستقیم سرمایه خارجی نیست، بلکه بخش مهمی از آن میتواند از محل افزایش صادرات نفت و گاز تأمین شود و در بازه زمانی دو تا سه ساله به بازپرداخت پروژههای سرمایهگذاری اختصاص یابد.
بر این اساس، توافق پیشنهادی به شکل یک بسته یکپارچه تعریف میشود که در آن موضوعات هستهای، تحریمها، تنگه هرمز و برنامه سرمایهگذاری اقتصادی همگی در کنار یکدیگر دیده میشوند.
همچنین چین میتواند نقش واسطهای مهم ایفا کند؛ زیرا هم در تعاملات خود با ایران ابزارهای اثرگذاری دارد و هم میتواند در تعامل با آمریکا نقش تعدیلکننده داشته باشد.
از سوی دیگر، چین میتواند از یک طرف بر ایران برای پایبندی به توافق فشار وارد کند و از طرف دیگر، در برابر بازگشت تحریمهای آمریکا نیز نقش بازدارنده داشته باشد؛ بهویژه از این جهت که بخش مهمی از اثرگذاری تحریمهای آمریکا منوط به همکاری کشورهایی مانند چین در اجرای آنهاست.
بنابراین، چین میتواند هم نقش تضمینکننده اجرای توافق را ایفا کند و هم نقش کاهشدهنده اثر تحریمها را در صورت نقض توافق از سوی یکی از طرفین داشته باشد.
نباید تصور سادهای از ابزارهایی مانند تنگه هرمز داشت. مسئله اصلی، طراحی یک برنامه توسعه اقتصادی واقعبینانه است. بر اساس محاسبات ارائهشده، هر یک میلیون بشکه صادرات روزانه نفت میتواند حدود ۲۵ میلیارد دلار درآمد سالانه ایجاد کند.
اگر اقتصاد ایران بتواند به سطحی از صادرات در حدود ۲.۵ میلیون بشکه در روز برسد و این منابع بهصورت هدفمند در واردات کالاهای اساسی و سرمایهگذاری در زیرساختها و بخش نفت و گاز هزینه شود، امکان دستیابی به یک مسیر رشد پایدار در پنج سال آینده وجود خواهد داشت؛ مسیری که میتواند تابآوری اقتصاد ایران را در برابر شوکهای خارجی بهطور قابل توجهی افزایش دهد.
