مرکز پژوهشهای مجلس گزارشی راجع به سیاستهای غیرفعال بازار کار در ایران منتشر کرده است. پیشتر در اکوایران به کلیت و چیستی سیاستهای غیرفعال بازار کار اشاره شده است. اما در گزارش حاضر به کیفیت و ناکاراییهای اجرایی سیاستهای غیرفعال بازار کار ایران پرداخته میشود.
از بین سیاستهای غیرفعال بازار کار، قانون بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد در ایران اجرایی شده است. بیمه بیکاری با هدف حمایت از رفاه بیکاران غیرارادی و بازنشستگی زودتر از موعد و هم با هدف کاهش بیکاری جوانان در دنیا در حال اجرا است؛ اما آیا این سیاستها در ایران هم موفقیت و کارایی لازم را داشتهاند؟
قانون بیمه بیکاری در ایران
در ایران همه بیمهشدگان تامین اجتماعی شامل قانون بیکاری نمیشوند و باید همزمان شامل قانون کار هم باشند؛ همچنین قانون بیمه بیکاری تنها بهمیزان سه درصد از حقوق بیمهشده در نظر گرفته شده که بهطور کامل توسط کارفرما تامین میشود؛ این در حالی است که در دنیا غالبا تامین مالی بیمه بیکاری علاوه بر کارفرما از طریق دولت و خود کارگر نیز انجام میشود. این امر باعث بالاتر رفتن کیفیت و کمیت حمایت از بیکاران غیرارادی در دنیا میشود. اما در ایران هنگام بروز بحرانهای غیرقابل پیشبینی مثل کرونا یا سیل 1397، با توجه به عدم مشارکت مستمر دولت، صندوق با کمبود شدید منابع مالی مواجه خواهد شد. در این شرایط، کمک مالی احتمالی دولت برای تامین بیمه بیکاری، مشخص و شفاف نخواهد بود. البته همچنان در ایران صندوق بیمه بیکاری به معنای واقعی خود شکل نگرفته و در حد همان بیمه بیکاری باقی مانده است.
بیمه بیکاری، نظام انگیزشی بیکاران را عوض میکند؟
از چالشهای مهم در طراحی بیمه بیکاری، حفظ نظام انگیزشی فرد بیکار، برای بازگشت به بازار کار است. این درحالی است که در ایران بهدلیل فاصله بسیار کم بین درآمد حاصل از کار و مقرری بیکاری، انگیزه سریعتر پیدا کردن شغل رسمی را برای فرد بیکار کاهش داده است. بیکاران در این شرایط ترجیح میدهند تا پایان دوره دریافت مقرری بیکاری خود، اشتغال پنهان و غیررسمی داشته باشند تا حقوق بیکاری خود را از دست ندهند. بهدلیل بزرگ بودن بازار کار غیررسمی در ایران، تشخیص این تخلف سخت است و تنها از طریق حساب بانکی افراد تا حدودی مورد کنترل قرار میگیرد. همچنین در ایران در مدت دریافت بیمه بیکاری، سابقه پرداخت حق بیمه بازنشستگی فرد نیز حساب میشود و در این زمان گویی تفاوتی بین بیمهشده شاغل و بیکار وجود ندارد. این مورد هم، انگیزه استفاده از تمام مدت دوره دریافت حق بیمه را افزایش میدهد.
در ایران هیچگونه الزام قانونی مدتداری برای بیکاران جهت یافتن شغل و یا افزایش مهارت برای دریافت مقرری بیکاری وجود ندارد؛ این خلا در سیستم تشویق و تنبیه، انگیزه بیکاران مشمول حقوق بیکاری را برای ارتقا مهارت و جستوجوی شغل جدید کاهش میدهد. هرچند قانون بیکاری، سازمان آموزش فنیوحرفهای وزارت کار و امور اجتماعی را به آموزش مهارتهای مورد نیاز بازار کار، برای افراد تحت پوشش بیمه بیکاری مکلف کرده است؛ اما برخی از این دورههای آموزش فنیوحرفهای با نیاز بازار کار متناسب نبوده و کارایی لازم را ندارند.
مدت بهرهمندی از مزایای بیکاری در قانون بیمه بیکاری ایران، در مقایسه با سایر کشورها بسیار طولانی است. در ایران حداکثر زمان مقرری گرفتن 50 ماه است و حتی اگر فرد بالای 55 سال سن و بیشتر داشته باشد تا زمان بازنشستگی میتواند مقرری بیمه بیکاری دریافت کند؛ این درحالی است که در کشورهایی هم که نام دولت رفاه را یدک میکشند و سخاوتمندانهترین سیستم بیمه بیکاری در دنیا را دارند، حداکثر دوره پرداخت بیمه بیکاری 36 ماه است. این امر در کنار احتساب ایام دریافت بیمه بیکاری بهعنوان سوابق بیمهای، تمایل افراد برای دریافت حقوق بیکاری تا پایان مدت دوره را فراهم کرده است؛ در واقع انگیزه یافتن یک شغل رسمی در این دوره بیش از پیش کاهش مییابد.
عاقبت بذل و بخشش بیمه بیکاری
با وجود همه این سخاوتمندیها در قانون بیمه بیکاری اما این قانون در تحقق هدف اصلی خود یعنی حمایت از بیکاران غیرارادی نیز به خوبی عمل نکرده است. مهمترین مثال آن هم دوره کرونا است که فقدان یک نظام جامع و فراگیر بیمه بیکاری و کافی نبودن منابع مالی بیمه برای پوشش دادن و تسری آن به همه بیکاران، حمایت موثری از بیکاران انجام نشد.
آسیبشناسی قانون بیمه بیکاری در ایران نشان میدهد که رویکرد کلی این طرح در ایران سهلگیرانه بوده است. این قانون غالبا با اجرای سیاستهای فعال بازار کار، توامندسازی بیکاران و انگیره یافتن شغل جدید همخوانی ندارد. فقدان سیستم نظارتی کارآمد و همچنین نبود اطلاعاتی جامع از بیکاران، امکان رصد تلاش بیکاران و مقرری بگیران برای یافتن شغل در کشور وجود ندارد. دامنه پوشش این طرح شامل تعداد محدودی از بیکاران (بیکاران قبلا شاغل) است و سایر بیکاران را از هرگونه نظام حمایتی محروم میسازد.
بازنشستگی زودهنگام؛ به نام جوانان، به کام سالخوردگان
بازنشستگی زودهنگام شامل بازنشستگی زودتر از موعد کارکنان دولت، بازنشستگی زنان با سابقه کمتر و بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت و زیانآور میشود. از اهداف اولیه اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد این است که با خروج افراد مسنتر از بازار کار، فضا برای استخدام جوانان فراهم شود. همچنین در مشاغل «سخت و زیانآور» بازنشستگی پیش از موعد یک اقدام حمایتی است که به حفظ سلامت جسمانی و روانی کارکنان کمک میکند.
بازنشستگی پیش از موعد در بیشتر مواقع باعث کمبود نیروی انسانی ماهر میشود. بسیاری از افرادی که پیش از موعد بازنشسته میشوند، مهارتها و تجربههای زیادی دارند که اگر بهطور کامل به نسلهای جدید منتقل نشود، شکاف مهارتی در بازار کار ایجاد میشود.
با توجه به شرایط اقتصادی ایران که تورم بالا و رشد اقتصادی پایین همراه است بازنشستگی پیش از موعد باعث شده که افراد پس از بازنشستگی وارد بازار کار غیررسمی شده و درآمد ثانویه داشته باشند. این درحالی است که صندوقهای بازنشستگی مجبور هستند که مستمری فرد را برای دوره زمانی طولانیتری پرداخت کنند. علاوه بر اینها با اشتغال مجدد و غیررسمی افراد بازنشسته فشار زیادی بر صندوقهای بازنشستگی وارد میشود. چرا که از طرفی هم با پرداخت بیمه به افراد شاغل، خروجی صندوق بیشتر شده و هم با اضافه نشدن حق بیمه جدید_ بهعلت اشتغال غیررسمی افراد سالخورده بهجای اشتغال رسمی جوانان _ ورودی صندوق کاهش مییابد.
سهم بازنشستگی پیش از موعد در سازمان تامین اجتماعی طی یک دهه از حدود 14 درصد در سال 1392 به بیش از 51 درصد در سال 1402 افزایش یافته است. بهنظر میرسد عوامل متعددی از جمله تشدید بحران اقتصادی، کاهش شدید ارزش دستمزد در ایران و قوانین سخاوتمندانه حمایتی حاکم، عاملی موثر در افزایش تمایل به بازنشستگی پیش از موعد بوده است. خصوصا که افراد میتوانند پس از بازنشستگی با اشتغال مجدد و غیررسمی، درآمدی مضاعف کسب کنند. همچنین در همین بازه زمانی نیز ساختار جمعیت در نظام بیمهای کشور با کاهش بیمهشدگان و افزایش مستمری بگیران جدید مواجه شده است.
با وجود اینکه هدف اصلی قانون بازنشستگی پیش از موعد افزایش اشتغال جوانان است اما از نظری همین قانون بر علیه خودش عمل میکند. زیرا بازنشستگان پیش از موعد بهعلت هزینههای گزاف زندگی مجددا وارد بازار کار شده و کارفرمایان هم به جذب این نیروهای باتجربهتر و ارزانتر (بهعلت عدم پوشش بیمهای) اقبال نشان میدهند. درواقع بازنشستگان بهعنوان رقیبی برای بیکاران محسوب میشوند و در کنار بیکاران واقعی به جستوجوی شغل مشغول میشوند.
سیاستهای غیرفعال بازار کار ایران از ناکارایی هایی رنج میبرد. بزرگ بودن بازار کار غیررسمی در کشور و سختی کنترل و نظارت بر آن، یکی از چالشهای اجرای این سیاستها محسوب میشود. در طراحی این قوانین توجه به وضعیت اقتصاد کلان، ظرفیتهای نهادی و نظارتی کشور و از همه مهمتر حفاظت از نظام انگیزشی نیرویکار در راستای افزایش نرخ اشتغال و کاهش بیکاری جوانان از اهمیت زیادی برخوردار است.
مرکز پژوهشهای مجلس هم در انتهای این گزارش، برای بازطراحی سیاستهای غیرفعال بازار کار در ایران، به مواردی مثل ایجاد سامانههای اطلاعاتی از همه بیکاران، تشکیل نظارتهای کارآمد، پیش بینی منابع مالی پایدار و مشارکت مالی همزمان کارگر، دولت و کارفرما اشاره کرده است.
