قبل از انتخابات و در بحبوحه تبیلغات انتخاباتی، کاندیداها صحبتها و وعدههای متعددی مطرح میکنند. رایدهنگان براساس وعدههای ارائه شده تصمیم میگیرند که به چه ایده، حزب و فردی رای دهند.
دوران انتخابات چنان گرم و پرحرارت است که ممکن است مردم تصمیمات اشتباهی گرفته و از واقعیت موجود دور شوند. وقتی سیاستمداری وعده رونق صنعتی، اشتغال و رفاه را میدهد، اولین واکنش افراد باید با شک، تردید و حتی بدبینی همراه باشد.
در مورد سیاست صنعتی نیز به همین صورت است. برایان چانگ، پژوهشگر مدرسه اقتصاد لندن در مقالهای به نقد سیاست صنعتی و خطرات آن پرداخته است. در ادامه گزارش به جزئیات این مقاله اشاره شده است.
هدف یا اهداف سیاست صنعتی چیست؟
سیاستهای صنعتی به مداخلاتی گفته میشود که بهطور صریح، تحول در ساختار فعالیت اقتصادی را در جهت دستیابی به نوعی هدف عمومی دنبال میکنند. اهدافی که طیف گستردهای را شامل میشوند. این طیف میتواند شامل ترویج نوآوری، بهرهوری، رشد اقتصادی، پیشبرد گذار اقلیمی، اشتغال مناسب، توسعه مناطق عقبمانده، صادرات یا جانشینی واردات شود. نحوه نیل به این اهداف نیز معمولا از طریق تخصیص یارانه، وام، مشوقهای ترجیحی، سرمایهگذاری مستقیم دولت، مشارکتهای عمومی-خصوصی و اقدامات دیگر حاصل میشوند.
با توجه به اینکه سیاست صنعتی بر تحول ساختاری اقتصاد متمرکز است، ناچارا این تحول از ناحیه بالا به پایین صورت گرفته و دولت مامور اجرای آن است. از همینرو اعمال سیاست صنعتی مدنظر از طریق انتخاب و صلاحدید مقامات انجام میشود. در نتیجه گریزی نیست که سیاستگذاران و سیاستمداران برخی اهداف جمعی را به اهداف دیگر، خاصه اهداف فردی ترجیح میدهند. این مسئله با توجه به پایگاه اجتماعی، سیاسی و اقتصادی مسئولان بسیار حائز اهمیت است.
جایگاه دولت کارآفرین کجاست؟
دولت کارآفرین توسط ماریانا مازوکاتو در جهت پیگیری سیاست صنعتی معرفی شد. مازوکاتو برای دولت نقشی جاه طلبانه در نظر میگیرد. دولت کارآفرین صرفا به سیاست صنعتی نمیپردازد، بلکه این کار را به شکلی ماموریت محور انجام میدهد. این نهاد به جای توزیع پراکنده و مقطعی یارانهها، شیوهای کاملا جدید از حکمرانی مطرح میکند که در آن ظرفیت دولت برای بسیج مردم حول یک ماموریت جمعی به کار گرفته میشود. این تحول رادیکال مستلزم آن است که رابطه میان بخش خصوصی و عمومی و همچنین رابطه هردو با جامعه مدنی تغییر کرده تا همگی به صورت مشترک برای یک هدف واحد عمل کنند. اینکه چرا دولت تنها میتواند این پروژه را به پیش هدایت کند مشخص است؛ تنها دولت ظرفیت ایجاد تحول در مقیاس مورد نیاز و گسترده را داراست.
در حالی که مازوکاتو از «جهتدهی سیستمی» یا «جهتدهی مأموریتمحور» بهعنوان امری ضروری برای مقابله با چالشهای معاصر دفاع میکند، ارزش ادعایی آن بر نظریه تحول ساختاری استوار است. وظیفه دگرگون کردن ساختار تولید یک اقتصاد برای مثال هدایت گذار از کشاورزی به صنعت مستلزم دولتی جاهطلب است تا تغییرات گسترده اجتماعیِ درگیر در این فرایند را تسهیل کند .
اگرچه دولت کارآفرینِ مأموریتمحورِ مازوکاتو صرفا به دنبال جبران عقبماندگی صنعتی نبوده و اهدافی سطحبالا همچون ثبات اقتصادی یا نوآوری را نیز دنبال میکند اما اصل بنیادین جهتدهی مأموریتمحور و جاهطلبی برای «هدایت» دولتمحور همچنان بدون تغییر باقی مانده است.
نقد سیاست صنعتی از منظر معرفت شناختی
سیاست صنعتی اسم جذابی دارد. اهدافی هم که برای آن در نظر گرفته میشود ماهیتی معقول و به عبارتی دهان پرکن دارند. با اینحال براساس آنچه در مقاله گفته میشود، سیاست صنعتی با مشکلات قابلتوجهی در حوزه دانش، انگیزهها و قدرت مواجه است. اتکای آن به دولتی هدایتگر برای سکانداری جامعه، از منظر معرفتشناختی مسئلهساز است.
به بیان سادهتر دولت برای اینکه بتواند سیاست صنعتی را اجرا کند نیازمند بستهای جامع از اطلاعات افراد، بنگاههای اقتصادی، مزیتهای جغرافیایی، ژئوپلیتیک و دیگر موارد مرتبط با عرضه و تقاضای اقتصادی است. نکته اینجاست که چنین بستهای وجود خارجی ندارد. امکان تجمیع همه این اطلاعات در یک گروهکوچک یا حتی بزرگ به نسبت یک جامعه ممکن نیست. از اینرو محاسبه از طرف دولت مرکزی اغلب به اختلال در اقتصاد خواهد انجامید. همچنین از آنجا که نوآوری حاصل فرایندهایی پیچیده، غیرقابل پیشبینی و غیرمتمرکز است، برنامهریزی قبل از اجرا و ارزیابی بعد از پایان با دشواری روبرو میشود.
اگرچه سیاست صنعتی ممکن است گاهی نتایج مثبتی به همراه آورد، اما فاقد سازوکاری نظاممند برای تکرار نوآوریهای مطلوب است. مانع اصلی، معرفتشناختی است: دشواریِ دستیابی پیشینی به دانشی که برای هدایت تولید اقتصادی لازم است. این امر اغلب به پیامدهای ناخواستهای مانند اثرات جانشینی و بیرونرانی (crowding out)، رانتجویی یا شکست تجاری منجر میشود. به عبارتی ماحصل سیاستهای صنعتی از جانب دولت میتواند به خروج بخش خصوصی از اقتصاد، متوسل شدن گروههای مختلف به رانت دولتی، خروج بنگاههای با بازده اقتصادی بالا اما نامتصل به رانت دولتی و در نهایت اختلال گسترده در نظام قیمتهای نسبی و تخصیص منابع منجر خواهد شد.
از سوی دیگر، نسبت دادن موفقیتها به سیاست صنعتی نیز دشوار است. بسیاری از موفقیتهای ادعایی، در واقع پیامدهای تصادفیِ شرایط مساعد بودهاند و نبودِ یک وضعیت خلافواقع (counterfactual) ارزیابی برنامهها را ناممکن میسازد. در مقابل، پردازش موازی دانش که از طریق بازارهای رقابتی تسهیل میشود، سازوکاری برتر برای تخریب خلاق و رفاه اقتصادی فراهم میکند.
سیاست صنعتی و تهدید آزادی فردی
سیاست صنعتی به اقتصاد سیاسی مرتبط است؛ اعطای اختیار گسترده به بوروکراسی، خطر رانتجویی، کژمنشی و دید کوتاهمدت سیاسی را افزایش میدهد. همچنین تعهد به تحول ساختاری مستلزم دولتی جاهطلب است که اگر بهطور کامل پذیرفته شود، آزادی فردی و تکثرگرایی را تهدید میکند. در نهایت، تبدیل سیاست صنعتی به رویهای استاندارد، سابقهای نگرانکننده ایجاد میکند که به هر دولت اجازه میدهد قدرت را در خدمت دستورکارهای سلیقهای، ذهنی و سیاسی خود به کار گیرد.
علاوه بر این، همانطور که گفته شد سیاست صنعتی مشکلات انگیزشی جدی ایجاد میکند و مستعد رانتجویی و نفوذ گروههای ذینفع است. اختیار بوروکراتیک بهراحتی توسط منافع تثبیتشده مورد سوءاستفاده قرار میگیرد و این امر به تخصیص نادرست منابع و تحریف سیگنالهای بازار میانجامد. افزون بر این پیشتر گفته شد که با توجه به ماهیت ذهنیِ انتخاب مأموریتها، اختیار بوروکراتیک میتواند توسط بازیگران فرصتطلب برای پیشبرد دستورکارهای دلبخواهی مصادره شود. این مسئله به نگرانی سوم و مرتبطی منجر میشود: اثرات قدرتی که برنامهریزی دولتی ایجاد میکند. از آنجا که سیاست صنعتی در پیِ تحول ساختاری جامعه است، نوعی اثر تمامیتخواهانه بر کنشگران اجتماعی به راه میاندازد تا آنها را حول یک مأموریت جمعی همسو سازد. این گرایش، آزادی فردی و تکثرگرایی دموکراتیک را به خطر میاندازد.
البته این نقد به معنای نفی کامل مداخله دولت نیست، بلکه خواستار محدود شدن اندازه و دامنه آن به تدوین قواعد کلی و ترجیح دادن فرایندهای اجتماعی خودجوش و حکمرانی چندمرکزی است. در مواردی که قانونگذاری خاصِ دولت ضروری باشد، تحلیل مقایسهای لازم است تا گزینههای مبتنی بر نظم خودجوش و نظام بازار نادیده گرفته نشوند. در نهایت، سیاست عمومی باید بر اصول کلیت، برابری و شفافیت هدایت شود.
سیاست صنعتی؛ وسیلهای برای قدرترانی بی حد و مرز
هیچ معیار عینی و بیطرفانهای برای تعیین اینکه چه چیزی یک «مأموریت مطلوب» برای سیاست صنعتی محسوب میشود، وجود ندارد. طرفداران این سیاستها، مأموریتها را بهصورت خیرهای همگانی و جهانشمول صورتبندی میکنند؛ مانند مقابله با تغییرات اقلیمی، پایان دادن به فقر یا ترویج نوآوری. اما تفسیر و اولویتبندی این اهداف ذاتا ذهنی است و توسط ترجیحات کسانی شکل میگیرد که در مقطع معینی در قدرت هستند.
برای مثال، یک دولت متمایل به چپ ممکن است سیاستهای مرتبط با تغییرات اقلیمی را ترویج کند، در فناوریهایی مانند هیدروژن سرمایهگذاری کرده و از شیوههای «پایدار» حمایت کند. در مقابل، یک دولت متمایل به راست ممکن است صنعتیسازی مجدد، حاکمیت ملی یا سیاستهای حمایتگرایانه را در اولویت قرار دهد. دستورکار مرکانتیلیستیِ دولت کنونی ترامپ خود شکلی از سیاست صنعتی است. با این حال، سازوکار بنیادین یکسان باقی میماند: دولت بهطور فعال بازارها را به سمت جهتهایی که بهصورت سیاسی تعیین شدهاند «هدایت» میکند. خود ابزار که همان سیاست صنعتی است اهمیتی نمیدهد چه کسی آن را در اختیار دارد.
وقتی هنجارِ «هدایتگری» دولتمحور تثبیت شود، هر دولت میتواند آن را برای پیشبرد دستورکار مطلوب خود به کار گیرد؛ فارغ از اینکه دیگران آن را مطلوب بدانند یا نه. با یک صورتبندی مناسب رسانهای که قابل عرضه در جامعه باشد، تقریبا هر هدفی از صنعتیسازی و عدالت اجتماعی گرفته تا مقابله با بحران اقلیمی یا اشتغال داخلی میتواند بهعنوان یک «مأموریت» ارزشمند توجیه شود.
منتقدان «نئولیبرالیسم» که سالها از راهبردهای دولتمحور دفاع میکردند، اکنون میبینند ابزارهای مطلوبشان با قدرت قابلتوجهی توسط مخالفان سیاسیشان در جناح راست به کار گرفته میشود. این نباید شگفتآور باشد. همانطور که فردریک باستیا هشدار داده بود، دولت به «آن افسانه بزرگ تبدیل میشود که در آن هرکس میکوشد به هزینه دیگران زندگی کند.» طرفداران سیاست صنعتی دههها صرف تقویت این افسانه کردهاند؛ بنابراین نباید از اینکه دیگران نیز اکنون از آن استفاده میکنند، شگفتزده شوند.
