کارنامه بودجه‌ای میرکاظمی در 6 تراز؛ همانند نوبخت

به گزارش اکوایران مسعود میرکاظمی در هفته گذشته بود که صندلی ریاست سازمان برنامه و بودجه را ترک کرد. سازمان برنامه و بودجه یکی از مهم ترین ارگان های کشور به حساب می آید که حتی نسبت به بسیاری از وزارت خانه ها نیز از اهمیت بالاتری برخوردار است. اصلی ترین وظیفه این سازمان تدوین مهم‌ترین  سند مالی و اقتصادی کشور یعنی بودجه است. سازمان برنامه و بودجه به عنوان سکان‌دار سیاست مالی، اثر گذاری چشمگیری در وضعیت اقتصاد کشور دارد که اصلی ترین ابزار آن هم بودجه ریزی است. برخی از شاخص ها در بودجه از اهمیت بالایی برخورد دارند که در سنجش عملکرد این سازمان و در رأس آن میرکاظمی می تواند تصویر مناسبی ارائه دهد.

برای مثال رشد هزینه ها یکی از همین شاخص هاست. یکی از اصلی ترین وظایف سازمان برنامه هماهنگ کردن هزینه ها و درآمد های دولت است. چنانچه رشد هزینه ها کنترل نشود ناترازی میان درآمد و هزینه ها عمیق تر شده و مشکلات فراوانی را برای اقتصاد کشور به ارمغان خواهد آورد.

رشد هزینه ها در لایحه بودجه 1402 نسبت به لایحه بودجه سال گذشته اش بالغ بر 50 درصد برآورد شده، همین شاخص برای بودجه سال 1401 حدود 51.5 درصد بوده است. رشد هزینه ها در دو سال ابتدایی دولت قبل به ترتیب 16 درصد و 17.6 درصد بوده است. البته تورم نیز در این دو برهه زمانی با یکدیگر یکسان نبوده، اما به هر حال در دوسال اخیر رشد هزینه های جاری بودجه از تورم سالانه رسمی اعلام شده جلوتر بوده است.

رشد هزینه ها در لایحه بودجه سال 99 حدود 14 درصد بوده که این رقم برای لایجه 1400 به 73 درصد رسید، بحران کرونا را می توان اصلی ترین عامل رشد سرسام آور هزینه ها در بودجه 1400 دانست.

در این گزارش به بررسی دیگر شاخص های اقتصادی بودجه اعم از ناترازی ها (عملیاتی، مالی و سرمایه‌ای)، سهم نفت از بودجه و سهم درآمد های مالیاتی از بودجه در دو بودجه تدوین شده در دولت فعلی در مقایسه با دو بودجه ابتدایی و انتهایی دولت قبل پرداخته شده است. برای اینکه در این گزارش هدف بررسی عملکرد سازمان برنامه و بودجه است از ارقام لایجه بودجه استفاده شده است.  

تراز عملیاتی؛ اصلی ترین مسئله بودجه ایران

در بودجه 3 تراز اصلی وجود دارد که مهم ترین آن تراز عملیاتی است. این تراز از کسر درآمد های جاری دولت از هزینه های جاری به دست می آید، به بیان دیگر تراز عملیاتی بیانگر اختلاف میان درامد ها و هزینه های دولت است. از کسر فروش دارایی های سرمایه ای دولت و تملک دارایی سرمایه ای نیز تراز سرمایه به دست می آید. اهمیت این جز بیشتر به دلیل وجود درآمد های نفتی در آن است. با توجه به اینکه نفت سرمایه کشور به حساب می آید، درآمد آن نیز درآمد جاری دولت محسوب نمی شود و ذیل عنوان فروش دارایی های سرمایه ای قرار دارد. دیگر تراز بودجه تراز مالی است، بحث مربوط به خرید و فروش اوراق توسط دولت ذیل این تراز قرار دارد.

هرچه تراز عملیاتی برقرار تر باشد، یعنی درآمد و هزینه های جاری دولت با هم همخوانی بیشتری دارد و به طبع این نکته مثبتی در نظام بودجه ریزی کشور محسوب می شود. در ایران همواره تراز عملیاتی منفی بوده، به بیان ساده تر همواره هزینه ها جاری دولت بیش از دخل اش بوده است. هرچه این ناترازی بیشتر باشد دولت بیشتر مجبور می شود به سمت راه حل های مشکل زا برای اقتصاد مانند استقراض از بانک مرکزی، فروش اوراق(استقراض از مردم)، وابستگی به نفت در بودجه جاری و... برود. به طبع رفتن به سمت اینگونه راه حل ها برای کشور ارمغانی به جز سختی و دشواری نخواهد داشت.

 معمولا کسری تراز عملیاتی با مازاد تراز سرمایه ای(فروش نفت) و مازاد تراز مالی(فروش اوراق) جبران می شود. همانگونه که گفته تراز عملیاتی همواره منفی بوده اما شدت این ناترازی در سال های گوناگون یکسان نبوده است. برای فهم شدت ناترازی می توان مقدار کسری تراز عملیاتی را به مقدار بودجه منابع عمومی کشور تقسیم کرد، هرچه نسبت ناترازی به بودجه جاری بالاتر باشد به معنی وخامت بیشتر اوضاع است.

عملکرد میرکاظمی در تراز کردن بودجه

بررسی ها نشان می دهد نسبت ناترازی عملیاتی لایحه بودجه 1402 به بودجه جاری نزدیک به منفی 24 درصد بوده، همچنین این رقم برای بودجه 1401 حدود  منفی22 درصد برآورد شده است. این امر نشان می دهد مدیریت تراز عملیاتی توسط میرکاظمی در نخستین بودجه ای که تدوین کرده موفق تر بوده است.

نسبت کسری عملیاتی به بودجه جاری در سال های 93 و 94 به ترتیب منفی 25.8 درصد و منفی 20.7 درصد محاسبه شده است. بر این اساس عملکرد میرکاظمی در مقایسه با دوسال ابتدایی دولت قبل در کل تغییر محسوسی نکرده است.

در سال 99 نسبت ناترازی عملیاتی به بودجه جاری کشور حدود 22 درصد بوده، این رقم در سال 1400 به نزدیکی 38 درصد رسید. با توجه به شیوع بیماری کرونا در کشور و رکودی که ناشی از آن ایجاد شده بود، برآورد می شد درآمد های مالیاتی دولت در این سال پایین باشد و از همین رو شاهد جهش چشمگیر کسری تراز عملیاتی بودیم. بررسی ها نشان می دهد در سال 1400 مازاد تراز مالی به شدت بالا رفته، به بیان دیگر دولت سعی کرد در این سال کسری درآمد ها را با فروش اوراق پوشش دهد.

زمانی که دولت به کسری برخورد می کند انتشار اوراق در مقایسه با سایر راه حل ها مانند استقراض از بانک مرکزی بهتر است، اما این راه هم برای شرایط خاص توصیه می شود و وابستگی بیش از حد و همیشگی دولت به این روش عوارض خاص خود را دارد. دولت بایستی با انضباط مالی و اصلاحات ساختاری هزینه های خود را مدیریت کند تا کسری را به حداقل برساند.

وابستگی به نفت در اقتصاد ایران

نفت یک دارایی سرمایه است و تنها به نسل کنونی تعلق نداشته و به تمامی نسل های آینده نیز تعلق دارد، از همین رو استفاده بیش از اندازه از درآمد نفتی در بودجه و هزینه های جاری کشور نوعی خیانت در امانت به آیندگان محسوب می شود. بر این اساس تا جای ممکن بایستی از درآمد های نفتی برای تهیه زیر ساخت های توسعه ای در کشور استفاده شود. فارغ از این مسئله باز شدن بیش از اندازه پای نفت به بودجه بودجه عمومی کشور عوارض اقتصادی چشمگیری دارد. رویه گذشته نشان می دهد اغلب که وابستگی بودجه جاری به نفت بالا بوده ارمغانی به جز تورم، رکود، بیماری هلندی و... برای اقتصاد ایران  نداشته است. از طرفی چون درآمد های نفتی کاملا برون زا بوده و بسیار تحت تأثیر عوامل بین المللی است، به عنوان مثال یک شوک قیمت جهانی نفت می توان در داخل دولت را با مشکلات زیادی رو به رو سازد.

وابستگی به نفت در دو سال اخیر

سهم نفت از بودجه منابع عمومی در کشور در سال 99 به دلیل شدت بالای تحریم ها حتی به 10 درصد هم نمی رسید اما در لایحه بودجه 1400 این سهم به بالاتر از 23 درصد افرایش یافت. با توجه به اینکه بایدن در امریکا بر سر کار امده بوده بود، دولت پیش بینی میکرد با کاسته شدن از شدت تحریم ها در سال 1400 نفت بیشتری می توان فروخت.

بررسی ها نشان می دهد در دوسال گذشته وابستگی نفت نسبت به دو سال اخر دولت گذشته افزایش یافته است. سهم نفت از بودجه سال 1401 به نزدیکی 28 درصد و در لایحه بودجه 1402 این سهم به بالاتر از 30 درصد رسید. بر این اساس شدت وابستگی به نفت در دولت رئیسی و سازمان برنامه میرکاظمی نسبت به دو سال اخر قبل بیشتر شده است.

اما عملکرد دو سال دولت فعلی در مقایسه با دو سال ابتدایی دولت قبل بهتر است. بررسی ها نشان می دهد سهم نفت از بودجه عمومی کشور در سال های 93 و 94 به طور میانیگین 35 درصد بوده است.

مالیات باید اصلی‌ترین پایه درآمدی دولت باشد

اصلی ترین شاخصه بودجه باید همخوانی درآمد های جاری دولت و هزینه های جاری باشد. با توجه به اینکه اصلی ترین عامل درآمد زایی دولت مالیات است، هرچه سهم مالیات ها از بودجه جاری کشور بالاتر باشد بهتر است. به طبع هرچه سهم مالیات ها از بودجه جاری کمتر باشد و قسمت کمتری از هزینه های توسط درآمد های مالیاتی پوشش داده شود، دولت مجبور می شود به سمت انتشار اوراق و وابستگی به نفت در بودجه برود. البته دولت ها در ایران معمولا راه ساده تر را انتخاب کرده و به سراغ استقراض از نظام بانکی رفته که نهایتا منجر به افزایش پایه پولی توسط بانک مرکزی می شود.

سهم درآمد های مالیاتی دولت از بودجه عمومی در لایحه 1402 حدود 41.6 درصد بوده، که نسبت به همین شاخص در لایحه بودجه سال 1401 بالغ بر 3 درصد بالاتر رفته است. به طور کلی میانگین سهم مالیات از بودجه در دو سال ابتدایی دولت فعلی حدود 40 درصد برآورد شده است. این در حالیست که همین شاخص در دوسال ابتدایی دولت پیشین حدود 36 درصد بوده است. البته دولت روحانی در لایحه بودجه سال 94 سهم مالیات ها را از 33.8 درصد به بالای 38 درصد رساند.